ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА

Разрешение административно-правовых споров или же решение вопросов, возникающих в связи с необходимостью применения к физическим или юридическим лицам соответствующих мер административно-принудительного характера, предполагает установление определенного порядка, т.е. специальных правил. Соответственно, в механизме административно-правового регулирования должны быть выделены административно-процессуальные нормы, устанавливающие и обеспечивающие указанный порядок. Административно-процессуальные нормы регулируют правоприменительную деятельность прежде всего исполнительных органов (должностных лиц), т.е. практическую реализацию ими в этих целях принадлежащих им юридически-властных полномочий распорядительного характера. Одновременно этими нормами регламентируется такого же рода деятельность судебных органов. Следовательно, административно-процессуальные нормы своим назначением имеют регламентацию осуществления в принудительном порядке юрисдикционных полномочий преимущественно исполнительных органов (должностных лиц). Существенное значение для содержания административно-процессуальных норм имеет устанавливаемый ими механизм процессуальных гарантий для граждан как участников юрисдикционного производства. Тем самым создается юридическая форма охраны личности гражданина от нарушений его административно-правового статуса, система административно-правовых гарантий его прав и законных интересов. Гражданин может возбудить юрисдикционный процесс своими действиями (например, подачей жалобы), требовать от органов и лиц, уполномоченных разрешать данное дело, ознакомления с материалами дела, представлять доказательства, давать объяснения, заявлять различного рода ходатайства и т.п. Особенно широки процессуальные гарантии гражданина в законодательстве об административных правонарушениях. Аналогичного рода гарантии предусматриваются и для юридических лиц. Правовое регулирование юрисдикционной административно-процессуальной деятельности придает ей юридический характер и создает основу для возникновения в рамках административного процесса особого вида правовых отношений — административно-процессуальных отношений. В них всегда представлена официальная сторона — субъект административно-юрисдикционной деятельности, правомочный решать индивидуальные административные дела в одностороннем юридически-властном порядке. Главной их особенностью является то, что в их рамках обеспечивается одинаковый правовой уровень их участников, т.е. они относятся к административно-правовым отношениям горизонтального типа. Но процессуальное равенство сторон имеет силу до определенного момента. Таковым является момент вынесения решения по данному индивидуальному делу. Однако и в дальнейшем физическое или юридическое лицо, если оно не согласно с принятым по его делу решением, вправе обжаловать его. Механизм правового регулирования административно-юрисдикционной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) в целом не представляет собой единой совокупности административно-процессуальных норм и административно-процессуальных отношений. Фактически только юрисдикционные дела спорного характера да некоторые дела по применению принудительных мер процессуального обеспечения производства по административным правонарушениям имеют основательную регулирующую базу. Как уже упоминалось, это КоАП и Таможенный Кодекс. В этом же плане заслуживает внимания законодательство о судебном обжаловании неправомерных действий (решений) исполнительных органов (должностных лиц). Что же касается процессуального обеспечения юрисдикции по применению мер административного принуждения за рамками конкретных административно-правовых споров, то в этой области еще много проблем. Единое регулирование отсутствует. Наиболее отчетливо во всех процессуальных отношениях этого типа выражается право лица, по отношению к которому применяются те или иные административно-принудительные меры, подвергнуть сомнению их правомерность путем их обжалования. Но и оно возможно далеко не во всех случаях, поскольку отдельные меры административного принуждения вызываются объективными условиями (например, введение карантина, закрытие участков Государственной границы РФ, прекращение движения при возникновении угрозы общественной безопасности и т.п.). Тем не менее определенные элементы правового регулирования в подобных ситуациях содержатся в ряде нормативно-правовых актов специального назначения или ведомственного характера (например, в законодательстве о милиции, о безопасности дорожного движения и т.п.). Таким образом, правовое регулирование административно-юрисдикционной деятельности по рассмотрению и разрешению административно-правовых споров в принципе отвечает требованиям законности и обеспечения прав и интересов физических и юридических лиц. Правовое регулирование иных вариантов юрисдикционного производства пока не отвечает полностью такой задаче; в этой области требуется большая инкорпоративная кодификационная работа. В связи с этим определенный интерес представляют взгляды Тихомирова Ю.А., изложенные в “Курсе административного права и процесса”. Он считает, что административно-процессуальное законодательство будет формироваться постепенно. Это будет длительный период со своими этапами - первичное законодательное регулирование, инкорпорация, кодификация законодательных актов в сочетании с восполнением пробелов и с "восхождением" правовой формы: от локальных актов - к подзаконным актам государственного значения, от подзаконных актов - к законам, от законов и иных актов - к кодексам. Схематично Тихомиров Ю.А. предлагает представить систему административно-процессуального законодательства следующим образом. 1. Основы административно-процессуального законодательства, где будут урегулированы общие принципы административного процесса, вопросы процедуры, требующие единообразного применения. 2. Закон о порядке обращений граждан, рассмотрении их заявлений и жалоб в органах исполнительной власти. 3. Закон о предоставлении информации гражданам органами исполнительной власти. 4. Закон о порядке рассмотрения споров о компетенции органов исполнительной власти. 5. Обновленный КоАП в части установления на федеральном уровне принципов единообразного рассмотрения административных правонарушений. 6. Основы административного судопроизводства и в качестве их производной составной части Кодекс административного судопроизводства. 7. Федеральный закон об органах административной юстиции РФ. Для сравнения рассмотрим некоторые примеры зарубежного законодательства об административном процессе, которое имеет давние традиции. Строгие формализованные правила издавна регламентировали деятельность должностных лиц и государственных органов и учреждений. Одной из первых кодификаций в Европе были австрийские законы об общем административном процессе и об административном исполнении 1925 г. В 1928 схожая кодификация была проведена в Польше и Чехословакии, в. 1930 г. в Югославии был принят Закон об общем административном процессе. В 1955 г. в Чехословакии принимается новое постановление об административном процессе, а в Венгрии в 1957 г. и в Польше в 1960 г. были приняты новые законы, об общем административном процессе. В 1956 г. принят новый югославский закон об общем административном процессе, изменения в него были внесены в 1965 г. В основном во всех вышеупомянутых законах речь идет об общих правилах для большей части государственных органов, трудовых и других организаций, регулирующих выполнение различных действий, принятие актов и т.п., права и обязанности сторон, участвующих в административном процессе. Закреплены такие принципы административного процесса, как законность, защита прав граждан и публичного интереса, материальная истина, заслушивания сторон, свободная оценка доказательств и др. Определены статусы участников административного процесса, стороны, действия и ход административного процесса. В США в 1946 г. принят закон об административных процедурах. В нем даны: а) определения понятий "орган", "норма", "сторона", "нормотворчество", "санкции", "разрешение дел", "лицензия" и др., б) правила доведения публичной информации, в) документы, составленные на лиц, г) открытые заседания, д) разрешение дел, е) служащие, и) содержание решений, з) применение санкций. Хорошо развито административно-процессуальное законодательство в Польше. Вначале появляется Закон 1960 г. "Административно-процессуальный кодекс". Прошли годы, и 24 мая 1990 г. принимается закон об изменении Закона "Административно-процессуальный кодекс". Закон от 17 июня 1996 г. "Об административном исполнительном производстве" содержит: Часть I. Общие положения. Часть II. Взыскание денежных задолженностей. Часть III. Принудительное исполнение обязанностей неденежного характера. Часть IV. Производство по обеспечению исполнения обязанностей. Часть V. Положения о порядке введения в действие и заключительные предписания. Действует и немало процессуальных актов ведомств. Французские административисты часто не выделяют административно-процессуальное право как самостоятельное и включают его в систему административного права. Имеется четыре части административного права: область применения и учреждения, подчиненные режиму административного права, основные принципы административного права, государственные службы, юрисдикционный контроль за аппаратом управления. Последняя часть включает в себя структуру органов административной юстиции и правила административного судопроизводства. Такая "слитность" материальных и процессуальных норм объясняется их особой близостью.