К вопросу о конституционно-процессуальной правосубъектности муниципальных образований и органов местного самоуправления

Муниципальные образования в принципе не являются субъектами конституционного процесса. Органы местного самоуправления также не упоминаются в качестве заявителей, имеющих право направить в Конституционный Суд РФ запрос о соответствии Конституции РФ нормативных актов и договоров, или в качестве стороны в споре о компетенции. Права местного самоуправления подлежат конституционно-правовой защите на федеральном уровне либо по запросам судов и жалобам граждан на нарушение их конституционных прав в процессе конкретного нормоконтроля (проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле), либо в рамках абстрактного нормоконтроля (разреше-ние дел о соответствии Конституции нормативных актов и договоров) по запросам названных в части 2 статьи 125 Основного закона субъектов. Тот факт, что муниципальные образования и органы местного самоуправления не являются самостоятельными участниками конституционного процесса на федеральном уровне, не способствует повышению эффективности судебной защиты прав местного самоуправления. В этой связи нельзя не поддержать содержащуюся в "Основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ" идею о том, что одной из проблем, выявившихся в процессе становления местного самоуправления в России, является "отсутствие права органов местного самоуправления на защиту посредством конституционного судопроизводства прав местного самоуправления:" (разд. 2 п.8). Полагаем, однако, что и в этом случае правильнее было бы вести речь о соответствующих правах муниципальных образований, реализуемых их органами. Кроме того, представляется, что право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный Суд РФ должно реализовываться с учетом юридической природы и подведомственности последнего, а также принципа субсидиарности в разграничении компетенции между федеральным и региональными конституционными (уставными) судами: Конституционный Суд РФ принимает вопрос к рассмотрению только в том случае, если он не может быть принят к производству конституционным (уставным) судом субъекта РФ. Органы местного самоуправления (однако не муниципальные образования) являются субъектами конституционного процесса на региональном уровне. Так, им обычно предоставляется право на обращение с запросом о толковании конституции (устава) субъекта Федерации41; они могут выступать в качестве стороны в спорах о компетенции42; обращаться с запросом о проверке соответствия конституции (уставу) нормативных актов субъекта Федерации и органов местного самоуправления43. Нормативные акты органов местного самоуправления также в свою очередь являются объектом регионального конституционного (уставного) контроля44. Рассматривая споры о компетенции в качестве самостоятельного направления конституционного контроля, региональные законы имеют в виду по сути в первую очередь споры, возникающие между субъектом Федерации и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) по вопросам о границах самостоятельности местного самоуправления, о пределах вмешательства государства в предметы ведения местного самоуправления. При этом в качестве "спорящих сторон" называются органы государственной власти субъекта Федерации и органы местного самоуправления (по аналогии со спорами о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов РФ, подведомственными в соответствии с частью 3 статьи 125 Конституции РФ Конституционному Суду РФ). Вместе с тем, представляется, что в подобных случаях правильнее вести речь о спорах не между органами, а между субъектами Федерации и муниципальными образованиями (и, соответственно, между субъектами Федерации и Федерацией), поскольку основной вопрос который фактически подлежит выяснению - имело ли место вторжение в предметы ведения Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования; были ли нарушены установленные конституцией (уставом) пределы их предметов ведения. Компетенция же конкретных органов, представляющих соответственно государственный или муниципальный уровень, - внешнее выражение, способ осуществления предметов ведения государственного или муниципального образования. Рассмотрение такого спора как спора о компетенции "органов" в некоторой степени затушевывает истинный характер спора - между муниципальным образованием и субъектом Федерации или между субъектом Федерации и Российской Федерацией соответственно.