Понятие и способы управления государственным долгом

Существование государственного долга автоматически подразумевает наличие обязанности государства по управлению им. Под управлением государственным долгом подразумевается совокупность действий государства в лице его уполномоченных органов по регулированию величины, структуры и стоимости обслуживания государственного долга. Цель управления государственным долгом – нахождения оптимального соотношения между потребностями государства в дополнительных финансовых ресурсах и затратами по их привлечению, обслуживанию и погашению. [10, с.237] Задачей управления государственным долгом является вопрос выбора валютной структуры долга, прежде всего – принципиального выбора между долларом и евро. Важной задачей управления временной структурой долга является контроль за графиком долговых платежей, с тем, чтобы избежать пиковых нагрузок и обеспечить совпадение основных выплат по долгам на периоды ожидаемого роста экономики. Ключевым моментом является непрерывность управления для обеспечения корректировки политики заимствований в зависимости от текущего состояния экономики. Главным итогом управления государственным долгом должна быть замена дорогих заемных средств более дешевыми. [11,с.388] Управление государственным долгом является одним из наиболее важных элементов государственной финансовой политики. Оно представляет собой комплекс мероприятий правительства по реализации следующих направлений деятельности: • обслуживание долгов, т.е. погашении основной суммы и выплата процентов кредиторам; изменение условий выпушенных займов; • конструирование условий новых займов; • мониторинг показателей объема и уровня долга, их сопоставление с показателями государственных финансов; • взаимоотношение с кредиторами по поводу урегулирования старых долгов и предоставление новых кредитов; • реструктуризация долгов; • рефинансирование долгов и др. [11, с.384] Различают стратегическое и оперативное управление государственным долгом. Перспективные вопросы управления долгом находятся в компетенции Федерального Собрания РФ, Президента РФ и Правительства РФ, законодательных и исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. Исполнительные органы власти готовят проекты законов и решений, касающихся стратегий управления долговыми отношениями. Федеральное Собрание РФ, законодательные органы власти субъектов РФ и представительные органы местного самоуправления их принимают, а Президент РФ и руководители региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления отклоняют или подписывают их. В частности, ежегодно в законе о федеральном бюджете устанавливаются предельные объемы государственного внешнего и внутреннего долга, источники внутреннего финансирования бюджетного дефицита, включая поступления от эмиссий государственных ценных бумаг; предельный размер внешних заимствований; расходы на обслуживание государственного внутреннего и внешнего долга; верхние пределы государственных внутренних и внешних гарантий. По представлению Правительства РФ Государственная Дума РФ утверждает программу государственных внешних заимствований РФ и программу государственных внутренних заимствований РФ. Оперативное управление государственным долгом осуществляют Правительство РФ, Министерство финансов РФ, а также Центральный банк РФ и Внешэкономбанк как агенты Минфина РФ. Эти органы определяют генеральные условия выпуск отдельных займов, порядок эмиссии и обращения долговых обязательств, время выпуска очередного займа и условия его функционирования, организуют первичное размещение и вторичный рынок ценных бумаг, организуют и осуществляют выплату доходов и погашение долговых обязательств, предоставление государственных кредитов и государственных гарантий, контрольные действия и другие мероприятия по оперативному управлению государственным долгом. В управлении государственным долгом можно выделить пять этапов управления, на каждом из которых решаются специфические задачи. На первом этапе идет процесс обоснования предельных объемов внутреннего и внешнего долга, внутренних и внешних заимствований, предоставления гарантий, а также формируются программы внутренних и внешних заимствований. На этом этапе закладывается величина будущего совокупного долгового бремени, и виды предстоящих заимствований. На втором этапе формируется программа эмиссии государственных ценных бумаг, и определяются конкретные параметры предстоящих заимствований по срокам обращения, уровню вероятности доходности, порядку выплаты доходов и другие условия. На третьем этапе проводится размещение облигаций и регулирования котировок по государственным долговым обязательствам на вторичном долговом рынке. Воздействие на котировки по государственным облигациям позволяет регулировать бюджетную эффективность проводимых заимствований и величину текущего долга. Четвертый этап связан с проведением мероприятий, необходимость которых определяется наличием проблемных долгов или кризисных долговых ситуаций, характерных для периода развития РФ после распада СССР. Если правительство не в состоянии обслуживать и погашать свои долги, то оно вступает в переговоры с кредиторами о пересмотре графиков платежей и сроков погашения долгов. В результате переговоров стороны могут прийти к соглашению об отсрочке платежа, реструктуризации долга, частичном или полном списании задолженности и т.п. Пятый этап предполагает исполнение первоначальных или скорректированных графиков платежей по обслуживанию и погашению государственных внутренних и внешних долгов. [4, с.418] При управлении государственным долгом важно достижение сбалансированности между бюджетной и долговой политикой государства, поскольку любые послабления в сторону дефицитного финансирования разрушат равновесие и проблемы с обслуживанием задолженности обострятся. [11, с.385] Способы управления государственным долгом Выплата доходов по займам и их погашение обычно производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях значительного роста государственной задолженности и нарастающих бюджетных трудностей правительство может прибегнуть и к рефинансированию государственного долга. Вместо погашения долговых обязательств по старому долгу правительство выпускает новый заем и обменивает старые ценные бумаги на новые с целью пролонгации срока погашения. [4, с.420] Идеальный способ обслуживания и погашения государственного долга – своевременный возврат полученного кредита и процентов по нему. Однако намерения заемщика не совпадают с реальными возможностями. Появляются какие-то непредвиденные обстоятельства, обусловленные экономическими, социальными или политическими трудностями. Возникает необходимость в отсрочке выплаты процентов или уплаты основной суммы долга, изменении условий займа, а иногда и полному отказу от выплат. Явным признаком долгового кризиса является серьезное нарушение графика платежей. Государство – заемщик вынуждено прибегать к различным способам регулирования долга. Механизм регулирования государственного долга в рыночных условиях объясняется понятием "реструктуризация", т.е. основанное на соглашении прекращения долговых обязательств, составляющих государственный долг, с заменой их долговыми обязательствами, предусматривающими другие условия обслуживания и погашения. Реструктуризация не снимает долговой проблемы, а лишь переносит ее на более поздний срок. Следовательно, бремя погашения ложится на следующие поколения, общая сумма платежей еще более увеличивается за счет доначисленных процентов. В ходе проводимой реструктуризации долговых обязательств используется ограниченный набор способов ее проведения: рефинансирование, конверсия, выкуп долга, консолидация, унификация, аннулирование государственного долга, секъюритизация, использование облигаций Брейди. Рефинансирование – это погашение старой задолженности (и процентов по ней) за счет выпуска нового займа, принятия новых обязательств Выкуп долга. В случаях, когда государства-должники могут располагать значительными объемами финансовых резервов, можно разрешить заемщику самостоятельно выкупить собственные долги, что позволяет сократить общий объем государственного долга. Однако мировая практика негативно относится к досрочному выкупу долгов. Это связано с тем, что выигрыш от этого получают, во-первых, наихудшие заемщики, долги которых торгуются с наибольшим дисконтом, и, во-вторых, нарушается принцип равенства кредиторов. Процентные ставки, которые платит Россия по обслуживанию внешнего государственного долга, составляют от 7 до 13%, что в 3-4 раза дороже, чем для развитых стран Европы. [5, с.60] Секъюритизация долга – переоформление государственного долга в новые рыночные долговые инструменты денежного рынка, включая ссудные капиталы. Среди основных видов ценных бумаг, обращающихся на международных финансовых рынках, выделяются две группы: иностранные облигации – эмитируемые нерезидентами на внутреннем рынке иностранного государства, и еврооблигации – средне- и долгосрочные обязательства в евровалютах, выпускаемые на европейском рынке среди зарубежных инвесторов. Конверсия – изменение доходности займов в интересах должника путем понижения процента, применение иного способа погашения долга в целях снижения расходов заемщика на погашение и обслуживание государственного долга. Наиболее распространенными видами ее являются: обмен на долговые обязательства третьих стран; погашение долга товарными поставками; обратный выкуп долга заемщиком на особых условиях; обмен долга на собственность. Консолидация – изменение срока действия уже размешенных займов в сторону увеличения или сокращения. Пролонгация займов имеет цель облегчения выплаты долга и предполагает увеличение сроков обращения выпушенных займов путем перевода текущих обязательств и краткосрочных займов в долгосрочные. Как правило, она носит принудительный характер и осуществляется путем добавления процентных купонов к облигациям старых займов, срок действия которых продлевается, или путем замены облигаций старых займов на облигации нового займа. Нередко консолидация (как правило, пролонгация) совмещается с конверсией. Унификация займов – это объединение нескольких займов в один, ко-гда облигации ранее выпущенных займов обмениваются на облигации нового займа. Она может производиться вместе с консолидацией и конверсией или без них. Отсрочка погашения займа заключается в том, что, как и при консо-лидации, односторонне отодвигаются сроки погашения займа и, кроме того, прекращается выплата доходов. Аннулирование государственного долга – отказ государства от всех обязательств. Это нерыночная мера решения долговой проблемы государст-ва. Эти методы чаще всего используются для управления внутренним го-сударственным долгом. Страны с рыночной экономикой в обычных условиях не используют названные методы управления задолженностью, поскольку их применение ведет к нанесению непоправимого ущерба репутации государства как заем-щика. В истории государственного долга их осуществление наблюдалось только в условиях войны, послевоенного восстановления экономики или тя-желых бюджетно-финансовых кризисов. Трудности многих стран с погашением внешнего долга породили но-вые методы покрытия обязательств перед странами кредиторами. Среди них погашение долга товарными поставками, обмен долговых обязательств на акции и облигации страны задолжника, оплата долга в местной валюте с по-следующим обращением ее в инвестиции или собственность, обмен на дол-говые обязательства третьих стран и другие. Эти методы управления госу-дарственным внешним долгом обычно объединяют в понятия конверсия внешнего долга. Большое значение для повышения эффективности государственной долговой деятельности будет иметь создание единой системы управления го-сударственным долгом РФ. Она обеспечит проведение централизованной и долгосрочной политики управления обязательствами и государственными заимствованиями, предупреждение возможных долговых кризисов и приня-тие оперативных мер по их преодолению. Ограниченное взаимодействие управления внутренним и внешним долгом, обеспечение беспрепятственного их взаимного замещения на основе проведения единой долговой политики, единство планирования и учет всех операций по привлечению, обслужива-нию и погашению внешних и внутренних государственных заимствований позволят: • оптимизировать сроки обращения, погашения и уровень доходности государственных ценных бумаг; • минимизировать неблагоприятное воздействие колебаний курсов иностранной валюты и процентных ставок на международных финансовых рынках на величину и стоимость государственных заимст-вований; • оптимизировать бюджетные расходы на обслуживание го-сударственного долга; • своевременно и в полном объеме выполнять обязательства перед внутренними и внешними кредиторами. Оптимизация структуры государственного долга на основе создания эффективной системы управления позволит укрепить доверие кредиторов к российскому государству как надежному заемщику, обеспечит полноценное и выгодное участие государства на внутреннем финансовом рынке и резуль-тативный выход в ближайшее время на рынок внешних заимствований, соз-даст более благоприятные условия для осуществлении политики сокращения долговой нагрузки на экономику страны. [4, с.422]