Причины образования дефицита и профицита государственного бюджета и их влияние на экономику

На динамику госбюджета оказывает влияние неэффективная экономика, периодические спады и подъемы производства, которые уменьшают налоговые поступления в бюджет. Рост безработицы, обострение соц3иальных проблем требуют увеличения государственных расходов на социальные нужды, на поддержание секторов экономики, имеющих общегосударственное значение и т. д. В итоге стабилизируется бюджетный дефицит – превышение расходов по государственному бюджету над доходами. Он является следствием несбалансированности государственных финансов. Превышение доходной части госбюджета над расходной частью называется бюджетным профицитом. По природе своего происхождения необходимо различать циклический и структурный бюджетный дефицит. Циклический дефицит – результат наступления фазы спада производства, который обусловливает сокращение поступления доходов в бюджет в связи с сужением сферы налогообложения и увеличением расходов на социальные нужды, поддержание общественно необходимых секторов экономики. Структурный дефицит – превышение расходов над доходами, вызванное финансовой политикой государства, направленной на увеличение расходов и снижение налогов с целью предотвращения спада и оживления экономики и вывода ее из депрессивного состояния. В качестве критерия разграничения циклической и структурной составляющих в бюджетном дефиците выступает расчет бюджетного дефицита (профицита) при естественном уровне безработицы, равным 6%. В зависимости от характера проводимой государством финансовой политики бюджетный дефицит может быть активным и пассивным. Активный дефицит обусловлен финансовой политикой государства, направленной на увеличение его расходов и снижение налогов, являющейся способом повышения хозяйственной активности. Пассивный дефицит вызывается сокращением государственных доходов в результате падения хозяйственной активности. Бюджетный дефицит имеет следующие функции: 1. в функции распределения (перераспределения) его роль состоит в регулировании и направлении некоторой части ресурсов общества в распоряжение государства сверх устоявшихся и заранее установленных финансовых пропорций; 2. фондообразующая функция проявляется в формировании определенного добавочного фонда централизованных бюджетных ресурсов за счет перераспределения финансовых ресурсов других звеньев финансовой системы; 3. стимулирующая – реализуется в заинтересованности государства, общественных и частных субъектов экономических отношений в эффективности всей бюджетно-финансовой системы и использование источников бюджетного дефицита и мобилизуемых через этот механизм финансовых результатов. 4. контрольная функция отражает необходимость сбалансированности финансовых потребностей и возможностей государства, изъятия ВВП посредством налогов, установленных государством. Возрастание бюджетного дефицита до огромных масштабов, его хронический характер свидетельствуют о расстройстве в той или иной мере финансовой системы государства, что чревато отрицательными последствиями как для денежно-кредитного хозяйства, так и для экономики в целом. Однако бюджетный дефицит, сопряженный с решением острых социальных проблем, активизацией инвестиционной и хозяйственной деятельности, ослаблением падения общественного производства, может оцениваться как положительное явление (в идеале бюджетный дефицит должен составлять не более 5%). Бюджетный профицит всегда имеет негативное влияние на экономику, так как доходы не возвращаются в виде расходов в полном объеме. При образовании дефицита госбюджета возникают проблемы его покрытия с наименьшими потерями для экономики. Источники покрытия дефицита государственного бюджета: 1. Сокращение расходов госбюджета. Этот путь не всегда выполним, так как уменьшение дотаций может усилить спад в экономике, а сокращение социальных программ провоцирует социальную напряженность и ведет к уменьшению совокупного спроса, что в свою очередь снижает стимулы производства. 2. Увеличение налогового бремени. Данный путь приведет к уменьшению инвестиций и потребления. Последнее также снижает возможность роста ВНП, так как сужает объем рынка. 3. Поступления от приватизации объектов государственной собственности и реализации драгоценных металлов и драгоценных камней из государственных запасов. 4. Привлечение средств из Стабилизационных фондов. 5. Превращение дефицита бюджета в государственный долг. Это происходит за счет: - займов на внутреннем и внешних рынках, - выпуска и размещения государственных ценных бумаг (государственных краткосрочных облигаций (ГКО) и облигаций федеральных займов (ОФЗ)). Выбор конкретной формы государственной задолженности определяется способом привлечения средств. Если заимствования предоставляются иностранными государствами, международными финансовыми организациями, консорциумами банков, то они оформляются в виде кредитов. Наиболее надежным источником покрытия дефицита госбюджета являются государственные займы, которые подразделяются на краткосрочные (до 1 года), среднесрочные (1-5 лет) и долгосрочные (свыше 5 лет). Государственные займы более безопасны по сравнению с эмиссией, но и они негативно воздействуют на экономику. Обращение к банковским структурам за кредитом существенно меняет состояние денежного рынка, ведя к увеличению спроса на деньги и как следствие – к росту процентных ставок, то есть удорожанию кредита. Предприниматели, прибегнув к более дорогому кредиту, пытаются компенсировать удорожание издержек производства ростом отпускных цен. В то же время дорогой кредит угнетает инвестиции, так как для многих они становятся недоступными. В результате в долговременном периоде бюджетный дефицит ведет к инфляции и падению темпов роста ВНП. При обращении к внешнему долгу по истечении срока кредита происходит утечка национального дохода за границу, так как кредит надо возвращать и выплачивать по нему проценты. Формой внутреннего долга также являются займы денег государством у населения. Рынок государственных обязательств, из которого правительство черпает ресурсы для своих закупок, уводит свободные деньги из банков. Это уменьшает их кредитные ресурсы и ведет к удорожанию кредита и, следовательно, к сокращению возможностей инвестирования. 6. Выплата государственного долга за счет увеличения предложения денег на основе их эмиссии. Это самый опасный путь погашения бюджетного дефицита, так как ведет к лавинообразному течению инфляции. По существу это есть способ отказа от части долга, так как его выплата происходит обесцененными деньгами. В случае появившегося бюджетного излишка антиинфляционной мерой может выступить изъятие денег из обращения. Государственный долг – сумма задолженности государства по кредитным операциям, являющаяся результатом заимствований при дефиците госбюджета. Внутренний государственный долг возникает в результате размещения на внутреннем рынке государственных займов. Они оформляются путем выпуска и продажи государственных ценных бумаг. Государственные ценные бумаги подразделяются на: краткосрочные казначейские обязательства (со сроком по- гашения до 1 года),среднесрочные – ноты (до 5 лет) и долгосрочные облигации (свыше 5 лет). Основными держателями государственных ценных бумаг являются правительственные учреждения и фонды, центральный и коммерческие банки, другие финансовые институты, население. На долю государственных ценных бумаг приходится до 90% всей суммы государственного долга развитых стран. Внешний долг возникает при мобилизации государством финансовых ресурсов, находящихся за границей. Держателями внешнего долга выступают компании, банки, государственные учреждения различных стран, а также международные финансовые организации (Международный банк реконструкции и развития, Международный валютный фонд и др.). Рост государственного долга вызывает определенные негативные социально-экономические последствия: 1) Поиски источников его погашения приводят к необходимости повышения налогов, что является антистимулом хозяйственной активности (сокращение спроса, сбережений). 2) Отвлечение денежных ресурсов ограничивает возможности частного предпринимательства и роста экономики. 3) Возникает проблема ухудшения материального благополучия населения в результате необходимости обслуживания внешнего долга, в результате сокращаются возможности потребления для населения страны, усиливается дифференциация населения по доходам. Кроме того, снижение государственных расходов для населения вызывает снижение заработной платы, пособий и т. д. Рис. 4 Тем не менее, начиная с 2004 года прослеживается положительная тенденция сокращения государственных расходов на обслуживание госдолга (рис. 4). Кроме того, проектом бюджета на 2006 год предусматривается продолжение проводимой политики оптимизации структуры государственного долга по замещению внешних источников финансирования внутренними. Бремя внешнего долга является более тяжелым, нежели бремя внутреннего долга. Для покрытия внешнего долга стране требуется иностранная валюта, для получения которой необходимо сокращать импорт и увеличивать экспорт, при этом выручка идет не на цели развития, а на погашение долга, что замедляет темпы экономического роста и снижает уровень жизни. По итогам 2006 г. объем государственного долга прогнозируется в размере 3413 млрд. руб. или 14% ВВП, при этом доля внешнего долга составит 67%, а внутреннего – 33%. В связи с этим прогнозом хотелось бы отметить, что к внутреннему долгу, как правило, относятся кредиты, полученные от национальных банков, а также государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещенные на национальном рынке. Однако, иностранные инвесторы часто активно приобретают такие ценные бумаги, в результате чего появляется проблема классификации подобной задолженности. Самостоятельную проблему представляют кредиты и займы в иностранной валюте, но размещаемые на национальном финансовом рынке. Отсюда можно сделать вывод, что достаточно точно спрогнозировать процентное соотношение между внутренним и внешним долгом практически невозможно. Управление государственным долгом – совокупность действий и мероприятий, проводимых государством по погашению долга. Мероприятиями по управлению государственным долгом являются: 1) эффективное использование заемных ресурсов; 2) выплата долгов за счет золото-валютных резервов (повышается экспортный потенциал страны); 3) разработка специальных приватизационных программ; 4) конверсия государственных займов предполагает изменение первоначальных их условий (процента, срока и других условий погашения). Различают несколько методов конверсии: - добровольная; - принудительная; - факультативная. При добровольной конверсии владелец облигации имеет право выбора: либо согласиться с новыми условиями, либо погасить облигацию. При принудительной конверсии владелец облигации обязан согласиться с новыми условиями займа, а при факультативной конверсии кредитор может либо согласиться, либо отказаться от новых условий займа. 5) консолидация государственного долга происходит путем продления срока действия кратко- и среденесрочных займов или путем объединения (унификации) ранее выпущенных средне- и краткосрочных займов в один долгосрочный заем; 6) процесс погашения старой государственной задолженности путем выпуска новых займов, который называется рефинансированием. 3.2 Балансирование госбюджета и проблемы бюджетного федерализма в России Одним из основополагающих принципов функционирования бюджетной системы является сбалансированность доходов и расходов. К настоящему времени определились три основных подхода к регулированию госбюджета: 1. Первый подход связан с ориентацией на достижение ежегодной сбалансированности бюджета, что означает объявление обеспечения его сбалансированности постоянной самодавлеющей целью государственных финансов. Такое целеполагание фискальной политики по сути снижает ее эффективность и низводит на нет ее антициклический и стабилизационный характер. В условиях длительной депрессии, безработицы имеет место сокращение доходов, которое неизменно вызовет уменьшение налоговых поступлений в государственную казну. В такой ситуации сбалансированность может быть достигнута путем либо увеличения налогов, либо сокращения государственных расходов, или сочетанием того и другого. А это означает сжатие совокупного спроса, свертывание общественного производства. При профиците госбюджета в условиях инфляционных процессов и роста денежных доходов, чтобы не допустить предстоящего превышения доходов над расходами, правительство должно либо снизить налоги, либо увеличить государственные расходы, либо задействовать то и другое одновременно. В таком случае сбалансированность бюджета достигается ценой раскручивания инфляционной спирали. 2. Второй подход сориентирован на достижение сбалансированности госбюджета в рамках экономического (делового) цикла. В данном случае допускаются годовые дефициты и профициты бюджета, а фискальная политика используется государством одновременно как инструмент и антициклического регулирования, и сбалансированности бюджета в долгосрочном периоде. Это допускает экспансивную фискальную политику на стадии спада и депрессии (увеличение государственных расходов, снижение налогового бремени) и рестриктивную фискальную политику на стадиях подъема и проявления инфляции. Несмотря на внешнюю привлекательность такого механизма фискальной политики, он явно страдает упрощенностью. Это связано с отсутствием идентичных экономических циклов как по продолжительности отдельных фаз и цикла в целом, так и по глубине спадов и пику подъемов. 3. Третий подход базируется на идее функциональных финансов, суть которой сводится к тому, чтобы фискальная политика рассматривалась всего лишь в качестве инструмента экономической политики сбалансированного развития народного хозяйства. При таком подходе самодавлеющим элементом является макроэкономическая стабильность, тогда как сбалансированность госбюджета смещается на второй план и рассматривается лишь как один из составляющих моментов такой стабильности. Поэтому развитие экономики может сопровождаться бюджетными как дефицитами, так и профицитами. Предполагается, что макроэкономическая сбалансированность и экономический рост автоматически оказывают положительное воздействие на преодоление бюджетного дефицита и сокращение государственного долга. На протяжении последних лет бюджетная политика правительства РФ, несмотря на ряд деклараций о её социальной направленности, была практически ориентирована на приоритеты, обеспечивающие максимальную концентрацию финансовых ресурсов на уровне федерального бюджета для обслуживания и погашения государственного долга. Проводя такую политику, правительство РФ добилось определенных успехов в сбалансированности доходов и расходов федерального бюджета на фоне общей активизации экономических процессов. Однако в реализуемом сценарии бюджетной политики в качестве стартовой ставится задача финансовой стабилизации на основе преимущественно монетарных методов, а именно путем маневрирования параметрами темпов инфляции и валютного курса рубля в их соотношении с долларом США и мировыми ценами на энергоресурсы. Начиная с 2000 года все механизмы, задействованные при формировании параметров федерального бюджета, ориентированы на решение задачи бездефицитности федерального бюджета в ущерб интересам экономического развития государства в целом, причем такая ориентация бюджетной политики с каждым годом усиливалась. Одна ситуация – если поступающих доходов недостает, чтобы покрыть расходы, в связи с чем прибегают к поиску источников покрытия дефицита; другая ситуация – если даже при скромных расходах предусматривается профицит, создается впечатление благополучия. В обоих случаях возникают специфические проблемы. Предусматриваемый в бюджете дефицит может стимулировать инфляционные процессы, что имеет отрицательные последствия для экономики и реализации социальных функций государства: обесцениваются доходы и расходы бюджета, для реального удовлетворения потребностей в условиях роста цен средств становится недостаточно. Однако умеренный дефицит может выполнять положительную роль – он позволит несколько увеличить расходы бюджета, мобилизовать для их покрытия временно свободные финансовые ресурсы, стимулировать заказы на выполнение работ и услуг для бюджетных учреждений, активизировать спрос и предложение вследствие создания за счет бюджетных средств новых рабочих мест. Практика планирования профицита бюджета – отражение ряда взаимосвязанных процессов: невысокого качества прогнозирования ВВП и поступающих доходов, занижение объема экономически и социально значимых расходов, связанных с функционированием бюджетной сферы, предусмотрительного создания значительных финансовых резервов финансовых ресурсов в распоряжении правительства, использование которых не отражено в законе о бюджете. Нет надобности доказывать, что все это имеет негативные стороны. В мировой практике существует правило: если рост доходов идет интенсивнее роста бюджетных расходов, то возможный профицит, формирующийся в процессе исполнения бюджета, служит основанием для внесения изменений и дополнений в ранее принятый закон о бюджете. Составление бюджета – плана помимо тщательного анализа фактических бюджетов прошлых лет предполагает определение основных целей развития общества на бюджетный год. Последний фактор по важности может стоять впереди. В России это делает правительство на основе разработок экономических ведомств и Центрального банка. Речь идет об основных макроэкономических показателях, увязанных между собой и дающих как бы первые наметки по сумме и структуре госбюджета. Планирование бюджета сочетает в себе две тенденции. Первая – поддержка уже сложившегося механизма перераспределения финансовых потоков там, где его результаты можно оценить как вполне удовлетворительные и достаточно эффективные. Здесь могут учитываться традиционные, давно установившиеся расходы, связанные, например, с численностью пенсионеров, инвалидов и т.д. Сюда же включается и финансирование очередных стадий ранее принятых программ, т. е. осуществление уже обсужденных и принятых решений. Такие расходы не имеют традиционного характера, но они были заранее предусмотрены на данный год в ранее принятых программах. В целом такое финансирование составляет преобладающую часть всех бюджетных расходов. Другая тенденция обусловливается тем, что в составе бюджета любого года имеются расходы, связанные с решением задач, возникших только в данном году. В общем виде речь идет о том, что общество считает необходимым достижение каких-то новых целей, ранее неизвестных или на достижение которых прежде не было ресурсов. Появление в бюджете почти каждого года таких новых объектов финансирования и превращает бюджет в средство активного влияния на дальнейшее развитие общества. Сочетание, условно говоря, «традиционных» и «новых» расходов – важная проблема при планировании бюджета в первую очередь с точки зрения количественной пропорции. Нельзя пренебречь интересами будущего и убрать из бюджета финансирование достижения перспективных целей развития. Обществу грозит застой, начнется отставание от других стран. Столь же понятно, что поддержание существующей хозяйственной и социальной систем обеспечивает устойчивость общества, его стабильность. С одной стороны, появление новых объектов финансирования необходимо и неизбежно. С другой стороны, в этом случае очень высок риск неэффективного расходования государственных средств. В условиях сбалансированного сочетания прав личности, социальных групп и государства общество в целях самосохранения и дальнейшего развития должно ставить определенные цели и находить средства их достижения. Нет сомнения, что бюджет государства является главным средством осуществления и разностороннего регулирования такого успешного и адекватного сложившимся условиям развития, что и определяет его исключительно важную роль во всех сферах общественной жизни. Одной из актуальных проблем бюджета РФ также является проблема российского бюджетного федерализма - это его низкая эффективность, одна из основных причин которой значительная дифференциация регионов по уровню доходов. Так по оценке Министерства финансов, 66% всего налогового потенциала страны сосредоточено в 12 субъектах РФ. Получается, что эти 12 субъектов получают на своей территории две трети всех налогов страны, а 76 субъектов – одну треть. Углубление горизонтальной дифференциации по доходам способствует увеличению объема средств, необходимых для подтягивания регионов до среднероссийского уровня. Так как межрегиональная дифференциация усиливается, то всё больший объем ресурсов будет уходить в бедные регионы. Существующая методика выделения трансфертов приводит к тому, что при сокращении собственных бюджетных доходов субъект Федерации имеет больше прав на получение средств из федерального бюджета. Существующий механизм выделения трансфертов поощряет регионы к уменьшению их доходной базы. Принцип выравнивания расходов при отсутствии стимулов к увеличению собственных доходов обусловливает усиление иждивенческих настроений в регионах. В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивании доходной базы как регионального так и федерального бюджета, ускорении социально-экономических реформ. Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Важным условием нормального функционирования межбюджетных отношений является финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов субъектов Федерации, получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных отношений. Обязательна также оценка потенциала и степени использования доходной базы региона, в том числе находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д. Аналогично должны декларироваться и расходы, потому что вполне возможны ситуации, когда регион, претендующий на финансовую помощь, расточительно использует свои средства, «живет не по средствам». Логическим развитием вышесказанного может стать требование обязательного подтверждения соответствующими органами власти фактической результативности использования ранее выделенных средств. Такие официальные подтверждения могли бы быть дополнительными основаниями для получения очередной порции средств поддержки. При этом важно не полное расходование полученных средств, а именно результативность их использования для улучшения или стабилизации в регионе по конкретным параметрам (снижение уровня бедности, рост числа рабочих мест и т.д.). Большое значение для модернизации межбюджетных отношений имеет изменение предмета государственной финансовой поддержки. Им должно стать не расплывчатое «социально-экономическое развитие региона», а конкретные задачи, которые можно решить с осязаемыми результатами в установленные сроки и за счет выделенных средств федерального бюджета, консолидированных с ресурсами региона. Основная часть финансовой помощи субъектам Российской Федерации будет предоставляться через Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР), который, как и в предыдущие годы, будет сформирован в размере 14% налоговых доходов федерального бюджета (за исключением контролируемых Государственным таможенным комитетом), рассчитанного по консервативному варианту прогноза. Прогнозируемое повышение размера ФФПР по отношению к ВВП и общим доходам консолидированного бюджета Российской Федерации позволит более эффективно проводить выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации.