ФЕДЕРАЛИЗМ В РОССИИ

В числе многочисленных «мин замедленного действия», закопанных в россий-ской политической и идеологической по¬чве, — постулат о неразрывной связи между федерализмом и национальным государственным устройством. Может сложиться впечатление, что эту точку зрения разделяют не только видней¬шие политические деятели, но и ос¬новная часть населения страны. Она характерна также для ряда пат-риоти¬ческих изданий, не говоря уже о либе¬ральной прессе. Так, показательно в этом отношении высказывание бывшего пред¬седателя Совета Федерации Е. С. Строева в одном из его телевизионных интервью: «Развитие федерализма в России является главной составля¬ющей в деле укрепления государства. С одной стороны, развитие федерализ¬ма означает всё большую самостоя¬тельность регионов, а с другой — даёт возможность объединяться на благо России». Даже в этом, на первый взгляд, кор¬ректном и безобидном утверждении имеется серьезное противоречие. Пер¬вая его часть представляет собой по¬стулат, по сути дела, исключающий воз¬можность рассматривать в качестве главного фактора укрепления государ¬ственности какие-либо иные процес¬сы, кроме развития федерализма. Бо¬лее того, как бы подразумевается, что таких процессов вообще не существу¬ет и поэтому федерализм в России естествен, как дневной свет. В результате можно видеть, что вполне объяснимый реверанс в сторо¬ну феде-рализма, исходящий от одного из первых лиц государства, может быть истолкован и в обратном смысле, а именно — как стремление выдать же¬лаемое за действительное. И дело здесь не только в несовершенстве ар¬гументации: федерализм уже «автома¬тически» отождествляется с нацио¬нальным развитием России и рассмат¬ривается как очередная аксиома, не нуждающаяся в каких-либо доказа¬тельствах. Все эти рассуждения я привожу здесь для того, чтобы, во-первых, по¬казать не-обходимость осторожного отношения к идейным штампам «но¬вого поколения» и, во-вторых, заост¬рить внимание на проблеме федера¬лизма как таковой. Вопрос, как представляется, состо¬ит не в том, хорош или плох федера¬лизм сам по себе, а в том, насколько он применим и оправдан в современ¬ных условиях для крупнейших миро¬вых держав, и для России в особен¬ности, и существуют ли другие пути развития национальной государствен¬ности, которые могут быть использо¬ваны в будущем. К настоящему времени в России сформировалась весьма своеобразная система федеративных отношений (главным образом отношений между Центром и региона-ми), которая по сво¬ей сути очень близка к государствен¬ному устройству стран эпохи раннего феодализма. Российскому федерализ¬му сейчас присущи многие, если не все, отличительные черты данной форма¬ции, и, кроме того, был приобретен ряд новых, усиливающих тенденцию к тер¬риториальному дроблению. Наиболее показательным является принятие органами представительной власти во многих регионах и после-дующая реа¬лизация законов, противоречащих рос¬сийской конституции. Количество та¬ких законов уже исчисляется сотня¬ми, а сам процесс не только не вызы¬вает актив-ного противодействия со стороны федеральных властей, но и нередко ими стимули-руется. В особен¬ности это касается «прогрессивных» законов, прежде всего закона о прода¬же земли, принятого, например, в Сара¬товской области и Татарстане. Не вда¬ваясь в оценку плюсов и минусов дан¬ного закона, отмечу, что он носит ос¬новополагающий характер для буду¬щего социально-экономического раз¬вития стра-ны, и принятие его снизу тем более недопустимо, так как оно коренным образом на-рушает единство государственного юридического про¬странства и усиливает неравен-ство в условиях жизнедеятельности регионов. Такое положение ещё более уси¬ливает сходство нынешних субъектов Федера-ции с ленными владениями, уп¬равление которыми, однако, не переда¬ется тем или иным лицам, имеющим особые заслуги перед государством или даже лишь заявляю-щим о личной преданности его интересам, а является призом в борьбе за власть пред-стави¬телей центральной и региональных бю¬рократических (зачастую полукрими¬нальных) элит. Фактически реализуется средневе¬ковое право вассалов чеканить соб¬ственную монету, в качестве которой во многих регионах широко исполь¬зуются разного рода платежные обя¬зательства, векселя, купоны и другие денежные суррогаты. Это, разу-меется, никак не способствует укреплению национальной валюты и одновременно служит весьма эффективным спосо¬бом уклонения от налогов. В одном из своих телевизионных интервью бывший секретарь Совета безопас-ности И. Рыбкин заявил о кон¬ституционном праве субъектов Феде¬рации иметь собст-венные вооруженные формирования. Вероятно, не вызовет особого удивления при-знание нынеш¬ней властью за ними права вести ло¬кальные междоусобные войны. Учи¬тывая, что некоторые районы России являются объектом не только между¬народных, но и внутренних межрегио¬нальных территориальных споров, та¬кой способ их разрешения не выглядит находящимся за пределами реальности, тем более что его применение уже име¬ло место (достаточно вспомнить тра¬гический осетино-ингушский конфликт, не говоря уже о событиях в Чечне и вокруг нее). Это, пожалуй, станет по¬следним главным атрибутом феодализ¬ма, возвращаемого сегодня в Россию . В то же время поступательное об¬щественное развитие, в том числе в сфере экономики, как известно, воз¬можно лишь при достижении опреде¬ленного баланса между важнейшими компонентами данного общества, ба¬ланса, который мог бы обес-печить ди¬намическое равновесие в рамках той или иной страны на достаточно про¬должительный период времени. От¬сутствие в России на протяжении уже более де-сятка лет какого-либо раз¬вития вообще в значительной (если не в определяющей) степени обуслов¬лено именно усиливающимся дисба¬лансом между основными обще-ствен¬ными субъектами. Вероятно, проблему фе¬дерализма необходимо рассматривать именно в плане взаимоотношений меж¬ду главными субъектами общества, вновь, но уже с другой точки зрения выходя за пределы системы «Центр — регионы». Под общественными субъектами в данном случае понимаются те состав¬ные части общества, которые наделе¬ны правовыми полномочиями и спо¬собны сами по себе воздействовать на процесс национального развития в материальной сфере. По этому крите¬рию могут быть выделены пять глав¬ных общественных субъектов: — государство; — региональные органы власти; — местные (районные и муниципальные) органы власти; — предприятие (компания); — личность (физические лица). В этот перечень заведомо не вклю¬чаются некоторые значимые соци¬альные ве-личины: общественные организации (в том числе партии и профсоюзы), религиозные институты, вооруженные силы и др. Их влияние на моральное и духовное состояние общества может быть исключитель¬но велико, но, обладая существенны¬ми правами в юридической сфере, они практически (по крайней мере, на се¬годняшний день) не иг-рают никакой роли в сфере экономической и не мо¬гут оказать сколько-нибудь замет-но¬го прямого воздействия на производ¬ство материальных благ, при этом лишь кос-венным образом влияя на их распределение. Что же касается остальных «дей¬ствующих лиц» в общественном эко¬номическом развитии, то баланс их интересов может быть достигнут за счет соответ-ствующего распределения между ними прав и обязанностей в осуществлении хозяй-ственной, управ¬ленческой и иной деятельности. Ины¬ми словами, столь афишировав-шиеся еще недавно договоры о разграниче¬нии полномочий между Центром и субъек-тами Федерации в идеале дол¬жны быть распространены и на три остальных общест-венных субъекта. Ра¬зумеется, в реальных условиях такого рода правовые соглашения вряд ли возможны, однако вся совокупность юридических актов (включая государ¬ственную конституцию) должна быть направлена на достижение некоего ус¬тойчивого полицентрического эквилибриума. В идеале правовые полномочия должны быть приблизительно поров¬ну распре-делены между обществен¬ными субъектами. Во многих разви¬тых государствах, в осо-бенности уни¬тарных, несмотря на некоторые «пере¬косы», можно наблюдать картину, близ¬кую к оптимальной. Такое общество может быть охарактеризовано как стабиль-ное - сбалансированное. Его стабильность определяется достаточ¬ным удельным ве-сом правовых пол¬номочий государственных органов власти, а сбалансированность — тем, что ни один из общественных субъектов не имеет доли полномочий, превы¬шающей соответствующий показатель для какого-либо другого субъекта в полтора раза . В бывшем Советском Союзе на долю государства приходилось, по меньшей мере, 70% суммарного объе¬ма правовых полномочий общественных субъектов . Та-кой тип общества может быть назван стабильным - несбаланси¬рованным. Стабиль-ность советского общества по-прежнему определялась исключительно высоким пра-вовым потенциалом государства. В то же время несбалансированность сама по себе является серьезным тормозом для динамичного функционального разви¬тия, что в Со-ветском Союзе на протя¬жении длительного времени проявля¬лось достаточно очевид-но и выража¬лось, как известно, в низких темпах роста в последний период существо¬вания СССР, в неэффективности эко¬номики и нерациональности ее струк¬туры и т. д. Что мы можем наблюдать в этой области в России сегодня? «Демокра¬тизация» общества и парад суверени¬тетов начала 90-х годов привели к тому, что практически во всех россий¬ских национальных образованиях были введены выборные посты пре-зидентов, приняты собственные конституции, многие положения которых противо¬речат российской, а также множество законов, направленных на укрепление эконо-мической и политической само¬стоятельности территорий, вплоть до провозглашения полной независимости (Чечня). В «русских» краях и облас¬тях этот процесс протекал не столь интенсивно, но в большинстве случаев привел к сходным последствиям. В результате сегодня Россия преврати¬лась в разнородный комплект регио¬нов, характе-ризующийся очень слабой степенью управляемости сверху. Такие положения кон-ституций некоторых субъектов Федерации, как, например, право предоставления по-литического убежища гражданам иностранных го¬сударств (Татарстан) или обязатель¬ное знание коренного языка для лиц, занимающих высокие административ¬ные посты, хотя и встречают вполне понятное раздражение в Центре, но вялые попытки привес-ти эти законы в соответствие с государственным Ос¬новным Законом (проще говоря, от¬менить их) в действительности ока¬зываются малоэффективными. Не вы¬полняется главное условие существо¬вания федерации — превалирование общегосударственных законов над ре¬гиональными. Вряд ли будет большой ошибкой утверждать, что боль-шинство регионов в своей общественно-поли¬тической и экономической жизни сей¬час руководствуется, прежде всего, собственными законами, вспоминая о федеральных лишь в случае возник¬новения каких-либо разногласий с со¬седями. Некоторые види-мые успехи Центра в юридических столкновени¬ях с субъектами Федерации (отмена референдума в Ингушетии о созда¬нии независимой прокуратуры; во¬зобновление Калмыкией выплат в фе¬деральный бюджет и некоторые дру¬гие) были достигнуты не столько за счет законного использования влас¬тных рычагов, сколько путем комп¬ромиссов (в том числе на личност¬ном уровне) с региональными лиде¬рами. В итоге «демократизации» си¬стемы государственного управления несбалансированное рос-сийское об¬щество практически утратило и ком¬понент стабильности. Как следствие сегодня в России мы наблюдаем тип общества, который может быть определен как нестабильное - несбалансированное. По оценкам А.Горохова, на данный момент на государ¬ство приходится около 25% совокуп¬ного объема реальных правовых пол¬номочий, в то время как доля регио¬нов достигла 45 - 50%. Удельный вес остальных общественных субъектов (местных органов власти, предприятий и фи-зических лиц) по-прежнему оста¬ется на очень низком уровне (прибли¬зительно по 8—10% у каждого). Го¬сударственная правовая основа уже не выдерживает региональной нагрузки, и общество находится на грани паде¬ния в «организационный штопор» . Для придания российскому обще¬ству стабильности иногда предлагает¬ся изме-нить его основание, иными сло¬вами — рассматривать в качестве его фундамента пра-вовые полномочия не государства, а регионов. Фактически это означает изменение государствен¬ного устройства с федеративного на конфедеративное. Такой вариант раз¬вития событий в России в той или иной форме неоднократно прогнозировался на страницах зарубежной печати и счи¬тается сейчас весьма вероятным для будущего нашей страны. Вместе с тем исторический опыт показывает, что в долговременном пла¬не кон-федерация является нежизне¬способным образованием. Обычно вскоре после её соз-дания происходит либо ее преобразование в федерацию (что особенно характерно для моно¬этнических и сравнительно небольших по территории государств), либо про¬возглашение полной независимости ее членов. Для России переход к конфедера¬ции явился бы благом лишь в одном — един-ственном случае: если бы то же самое произошло во всех государствах бывшего Со-ветского Союза или, по крайней мере, в постсоветских странах, непосредственно гра-ничащих с РФ. Такая ситуация могла бы послужить основой для добровольного по-следу¬ющего объединения регионов в новые государства, в том числе на основе этни-ческих, геополитических, экономи¬ческих и иных факторов, причем объ¬единения без-болезненного, практичес¬ки исключающего в своей основе по¬литические и тем более военные кон¬фликты. За счет этого Россия могла бы вернуть многие исконно русские земли, «подаренные» в свое время со¬юзным республикам. Однако в приграничных государствах СНГ, не говоря уже о балтий¬ских стра-нах, сегодня не наблюдается ничего похожего. Более того, все наши соседи более или менее чётко при¬держиваются линии на укрепление унитарной составляющей в своем го¬сударственном устройстве. Такая про¬цедура, например, как выборы губер¬наторов, для большинства из них яв¬ляется непозволительной роскошью, в том числе и с точки зрения террито¬риальной целостности. Поэтому сегод¬ня конфедерация для России, скорее всего, будет означать вторую, и, види¬мо, необратимую, стадию прогнозиро¬вавшегося территориального распада, в том числе в существенной мере сти¬мулируемого извне. В связи с этим экстренно необходимым представля¬ется поиск каких-либо иных спосо¬бов преодоления кризисной ситуации, сложившейся в системе российского федерализма. Часто приходится слышать, что нам необходимо учиться демократии и федера-лизму. Важно понять, что у России нет времени на процесс та¬кого обучения. Если не произойдет радикальных сдвигов в механизмах развития экономики и в системе го¬сударственного устройства, уже в ближайшие годы страна может быть раздавлена экономически и ликви¬дирована как геополитическое целое.