МИРОВАЯ ПРАКТИКА ФЕДЕРАЛИЗМА

Федерализм как явление между¬народного значения возник с факти¬ческим об-ретением независимости крупнейшими английскими колония¬ми — в XVIII —XIX веках. До этого едва ли не единственным примером государственного образования феде¬ративного типа являлась Швейцария, где данная форма государственного уст-ройства была создана на базе кон¬федерации и обусловлена действием целого ряда исключительных факто¬ров, приведших к возникновению уни¬кальной для Европы по-лиэтнической общности. Примечательно, что офици¬альное название этого государст-ва до сих пор звучит как Швейцарская Кон¬федерация, хотя по существу оно ста¬ло федерацией еще в начале XIX века, когда впервые в этой стране были созданы обще-государственные органы управления. За пределами Европы создание федераций происходило путем добро¬вольной консолидации бывших коло¬ний с преимущественно однородным этническим соста-вом, что имело место, в частности, в США, Канаде и Австра¬лии. При этом было вполне естествен¬ным и объяснимым нежелание этих колоний при образовании новых го¬сударств лишиться существенной час¬ти прав, полученных в ходе борьбы за незави-симость. Поэтому федеративная форма государственного устройства явилась для них практически един¬ственно возможным способом объ¬единения. В рамках федераций была в целом сохранена сложившаяся к тому времени законодательная систе¬ма шта-тов и провинций и учтены исторические особенности территори¬ального управления. Федеративная форма правления была принята ещё и потому, что колонии не могли позво¬лить себе такую роскошь, как объеди¬нительные войны в целях создания цен¬трализованных унитарных государств. С другой стороны, в таких войнах про¬сто не было необходимости ввиду силь¬ных центростремительных тенденций, возникших в период противостояния метрополиям. Как бы то ни было, образование федераций в Северной Америке и Ав¬стралии носило ярко выраженный объединительный характер и явилось наиболее адекватным способом реали¬зации сложившихся предпосылок к слиянию бывших колоний на об-шир¬ных пространствах. Следует учиты¬вать также, что такие страны, как Ав¬стралия и Канада, в развитии своей государственности прошли стадию доминиона, то есть формального при¬знания британской королевской влас¬ти, и поэтому их федерализм в опре¬деленной степени можно рассматривать как составную часть наследия метро¬полии. То же самое относится к Индии, Нигерии, Малайзии и некоторым дру¬гим быв-шим британским владениям, а также отчасти и к отдельным колони¬ям Испании и Португалии в Латин¬ской Америке. Разумеется, фактор ко¬лониального прошлого ни в коей мере нельзя считать основополагающим, од¬нако он, несомненно, сыграл некото¬рую роль в выборе этими странами формы государственного устройства. В Европе в конце XIX века обра¬зование федераций также было обус¬ловлено объединительными процесса¬ми. Наиболее яркий пример — Герма¬ния, где введение данной формы прав¬ления явилось своего рода компромис¬сом между бывшими само-стоятельны¬ми государствами и вновь созданны¬ми органами центральной власти. При этом уровень централизации властных полномочий в этой стране изначально был очень высок, что способствовало быстрому установлению монархии и существенно-му ограничению свобод земель и «вольных» городов. Большинство существующих ныне федераций было сформировано в пе¬риод после окончания Второй миро¬вой войны и до завершения распада мировой колони-альной системы. В Европе в число воссозданных феде¬ративных государств, которые в 30 — 40-е годы фактически представляли со¬бой унитарные образования, вошли Фе¬деративная Республика Германия и Ав¬стрия. Новое государственное устрой¬ство ука-занных стран в существенной мере можно рассматривать как устрой¬ство, принятое под давлением держав-победительниц. Согласно новой кон¬ституции ФРГ, каждая из входивших в ее состав земель признавалась само¬стоятельным государством. Статья 30 Основного Закона Германии, в част¬ности, гласит, что «осуществление го¬сударственных полномочий и решение государственных задач являются де¬лом зе-мель, поскольку настоящий За¬кон не устанавливает и не допускает другого регулиро-вания» . Не измени¬ло данного положения и объединение Германии в 1990 году. Тер-риториаль¬ная организация бывшей ГДР, вклю¬чавшая восемнадцать округов, была преобразована в пять новых земель, которые были объединены принципом новых федеративных земель. Грани¬цы новых административно - территориальных единиц соответствуют старым, исторически сложившимся до 1945 года. В последнее время в Европе на¬блюдается новый всплеск федерализ¬ма, вызван-ный повышением экономи¬ческой и политической самостоятель¬ности регионов в большинстве стран континента, и в особенности в рамках Европейского Союза. Стремление к преобразованию унитарных государств в федеративные затронуло крупней¬шие европейские центры и сегодня уже повсеместно воспринимается как объективный процесс. В Италии, например, недавно была поставлена задача создания «админи¬стративного» федерализма, в резуль¬тате чего предполагается осуществить дальней-шую децентрализацию государ¬ственного управления. Этот процесс должен затронуть как территориаль¬ную организацию государственной ад¬министрации, так и бюджет-ные отно¬шения между Центром и регионами. Цель данной административной рефор¬мы заключается в том, чтобы приме¬нить принципы частного сектора к ра¬боте госу-дарственных служб и тем самым повысить их эффективность. Принятый в связи с этим рамочный закон передает региональным и мест¬ным органам власти ряд полно-мочий, находившихся ранее в ведении государства. К числу последних относят¬ся, в частности, услуги в сфере обра¬зования и здравоохранения, предостав¬ление финансо-вых стимулов для раз¬вития промышленного производства, городское строительство, вопросы зем¬лепользования, общественные работы, защита окружающей среды и дру-гие. Указанные преобразования можно рас¬сматривать в качестве важного шага по трансформации унитарной системы государственного управления в феде¬ративную. В Соединенном Королевстве (ко¬торое у нас сплошь и рядом ошибоч¬но имену-ют Великобританией) нарас¬тание центробежных тенденций про¬является в попытках создания соб¬ственных законодательных органов власти в исторических областях, в пер¬вую очередь в Шотландии. Это ново¬введение также будет, по существу, означать образование нового европей¬ского федеративного государства с символической мо-нархической властью, что, судя по всему, не только не устра¬нит сепаратистских тен-денций, но мо¬жет еще более усилить их. Кроме того, отмена прямого правления Цен-тра в Северной Ирландии может дать до¬полнительный импульс к дальнейше¬му уси-лению федералистских веяний и в недалекой перспективе — к пере¬смотру конститу-ции страны. В Бельгии поправка к конституции от 1993 года окончательно зафиксиро¬вала новое государственно-правовое ус¬тройство страны: «Бельгия является фе¬деративным государством, состоящим из сообществ и регионов». При этом была создана весьма сложная многоуровне¬вая система управления: в состав Бель¬гии вошли три сообщест-ва (француз¬ское, фламандское и германоязычное), три региона (Валлония, Фландрия и Брюссель) и четыре лингвистических региона (франкоязычный, голландско (фла-мандско) язычный, немецкоязыч¬ный и двуязычный столичный регион в Брюсселе). Более того, многие предста¬вители общественных кругов этой стра¬ны (особенно во Фландрии) настаива¬ют на дальнейшем преобразовании го¬сударства в конфедерацию, что означа¬ет весьма вероятное появление в ближайшем будущем на карте Европы но¬вых независимых государств. Этот вывод сделан мной не слу¬чайно, так как в Европе и в мире в целом наряду с созданием новых фе¬дераций идет процесс дробления уже существующих. Свер-шившимися фак¬тами стали распад Югославии и раз¬деление Чехословакии, прекратил свое существование Советский Союз, со¬храняется высокая вероятность вы¬хода из со-става Канадской федера¬ции провинции Квебек, что, по суще¬ству, приведет к исчез-новению этого государства в качестве экономиче¬ского и политического фактора гло¬бального значения. Усиление федералистских тенденций представляет собой проявление более обширного процесса — регионализации, которая заключается в по¬вышении экономи-ческой, политической и правовой самостоятельности терри¬торий (крупнейших адми-нистративно-территориальных единиц), передачи в их ведение значительной части полно¬мочий центральной власти. В Европей¬ском Союзе регионы входящих в его со-став стран получают представительство в органах наднационального регулирования и приобретают возмож¬ность оказывать влияние на политику Сообщества в целом. Тер-мин «Евро¬па регионов» уже достаточно прочно вошел в лексикон официальных лиц и представителей академических кругов не только в самой Европе, но и в Рос¬сии. Все большее распространение по¬лучает точка зрения, согласно кото¬рой уже в недалекой перспективе не¬которые географические сегменты мирового сообщества необходимо бу¬дет рассматривать как совокупность не государств, а регионов, составляю¬щих эти государства. Конечно, трудно отрицать поло¬жительный эффект от введения еди¬ной валюты, снижения тарифных и нетарифных торговых барьеров, от облегчения свободы пере-движения лю¬дей по территории Сообщества, от сближения законодательных систем и от других уже осуществленных и на¬меченных к осуществлению мер. Од¬нако при всех позитивных достиже¬ниях налицо тенденция к ослаблению органов государст-венной власти, к окончательному разгосударствлению экономики и созданию новой, «ячеис¬той» структуры общества, в котором каждая из ячеек независимо от дру¬гих может быть подвергнута прямому или косвенному воздействию извне. Источником такого воздействия, согласно широко распространенной точке зрения, принято считать Соеди¬ненные Штаты. Действительно, на об¬щем фоне ослаб-ления связующих зве¬ньев между регионами в рамках мно¬гих крупнейших государств мира США продолжают выглядеть единым моно¬литом, демонстрирующим положи-тель¬ные стороны федерализма. Основопо¬лагающим принципом американской кон-ституции, как известно, является территориальная целостность, а не пра¬ва человека, как в большинстве стран «либеральной» Европы и даже в Рос¬сии. Любая деятель-ность, направлен¬ная на самоопределение отдельных штатов, пресекается в корне (широкую известность получила, например, акция по ликвидации горстки сепарати-стов в штате Техас). К тому же в эту схе¬му хорошо вписывается идея однополярного мирового устройства, в кото¬ром американской державе отводится главенствующая роль. В государственном строе США и способе развития заложено много мин за-медленного действия, включая ярко выраженную этническую неоднород¬ность, мно-гоконфессиональность, рез¬кие различия между регионами в куль¬турном и социаль-ном отношении и главным образом федерализм сам по себе. Эти мины при опреде-ленных об¬стоятельствах могут быть достаточно быстро приведены в действие, и то-гда США окажутся приблизительно в та¬ком же положении, в каком в конце 1980-х годов предстал казавшийся доселе незыблемым Советский Союз . Тем не менее, как представляется, речь в данном случае должна идти не столь-ко о Соединенных Штатах как таковых и об «американском импери¬ализме», сколько о США как основ¬ном месте базирования международ¬ных финансовых кругов, ис-пользую¬щих в своих целях административный аппарат и военную мощь этой страны. Разукрупнение общественных и поли¬тических структур в глобальном мас¬штабе обеспечивает для них если еще не сам контроль над основным боль¬шинством стран мира, то возможность достижения такого контроля в обо¬зримом будущем. Так как центр тя¬жести мирового развития уже пере¬местился из производственно-экономи¬ческой сферы в сферу финансовую, основным препятствием для трансна¬циональных финансовых групп оста¬ются институты власти национально¬го уровня, то есть госу-дарства. По¬этому всяческого поощрения удоста¬иваются усилия по их разделению и ослаблению, а попыткам реальной кон¬солидации оказывается активное со¬противление (наглядный пример — заключение союзного договора меж¬ду Россией и Белоруссией). В результате можно сделать вы¬вод о том, что федерализм, возник¬ший и рас-пространившийся как объективное явление, сегодня пре¬вратился в процесс, в значитель¬ной мере контролируемый так на¬зываемым «мировым сообществом» и международными финансовыми структурами. Означает ли все вышеизложенное, что федерализм в современных ус¬ловиях в конечном итоге ведёт к развалу государственности в боль¬шинстве стран мира? Избе-гая одно¬значно положительного ответа на этот вопрос, обратимся к ситуации, ко¬торая сегодня сложилась в области федеративных отношений в России, и к возмож-ным последствиям происшед¬ших сдвигов для политического и эко¬номического бу-дущего нашей страны.