Понятие источников экологического права, их классификация.

Эколого-правовые нормы, институты и экологическое право как отрасль права являются содержанием эколого-правового регулирования. В силу объективного закона противоречий между нормой как содержанием эколого-правового регулирования и формой, в которой она выражена — нормативно-правовым актом, чаще всего существует несовпадение, и отдельные элементы нормы “расчленены” по различным нормативно-правовым актам. Например, если гипотеза правовой нормы, регулирующей право водопользования, закреплена в ст. 23 ВК РФ (определен круг лиц, которые могут быть водопользователями, ее диспозиция —в ст. 92 ВК РФ (права и обязанности водопользователей), то ответственность за нарушения данной нормы определена в ст. 129—132 ВК РФ, ст. 135, 118—121 КЗоТ РСФСР, в соответствующих статьях Кодекса РСФСР об административных правонарушениях и УК РФ. Необходимо научиться находить эколого-правовые нормы в норматив-но-правовых актах. Например, эколого-правовые нормы содержатся и в Федеральном законе от 21 июня 1994 г. “О Конституционном Суде РФ” (дают право этому суду отменять акты органов управления, противоречащие конституционным экологическим нормам'); и в Законе РСФСР от 26 июня 1991 г. “Об инвестиционной деятельности в РСФСР” (ст. II обязывает инвесторов принимать участие в предотвращении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, возникших из-за промышленного объекта, в который вложены инвестиции)^ и в Законе РСФСР от 3 июля 1991 г. “О приватизации государственных и муниципальных предприятий в РСФСР” (ст. 20 дает право комитетам по управлению имуществом устанавливать в конкурсе на продажу приватизируемого предприятия условия по соблюдению определенных экологических нормативов) и т, д. Противоречия между эколого-правовой нормой и ее носителем — нормативно-правовым актом, обусловлены и потребностями юридической техники, в соответствии с которыми конструируются нормативно-правовые акты, Кроме того, эколого-правовая норма может быть выражена и “молчанием” нормативно-правового акта. Например, в ст. 46 отмененного ВК РФ в числе оснований прекращения права водопользования не была названа реорганизаций предприятия-водопользователя, и поскольку перечень оснований прекращения водопользования определен в данной статье исчерпывающе, расширительному толкованию не подлежит, то в ст. 46 ВК РФ молчанием было выражено правовое правило: “Реорганизация предприятия не является основанием расторжения права водопользования”. Можно выделить три основные группы признаков, по которым правовые нормы не совпадают с их носителями — источниками экологического права: а) по форме выражения. Источник права может быть выражен только нормативным текстом и существует только в виде каких-либо норматив-но-правовых актов: закон, кодекс, устав, положение, инструкция и т. п. Правовая же норма может быть выражена и отсутствием того или иного нормативно-правового акта или его молчанием. Так, отсутствие статей закона, предоставляющих гражданам право сдавать в аренду другим лицам находящийся в пользовании природный объект (кроме земли), означает наличие нормы, запрещающей это делать, т. е. Основы законодательства об аренде не упустили этого правила, а ввели его методом умолчания в ст. 4 права граждан быть арендодателями природных объектов, находящихся у них в пользовании; б) по структуре отраслей. Если эколого-правовые нормы составляют экологическое право как отрасль права, то нормативно-правовые акты составляют отрасль законодательства. Отрасль права имеет только вертикальную структуру, а отрасль законодательства может иметь наряду с вертикальной и горизонтальные структуры. Например, наряду с земельным законодательством Российской Федерации существует земельное законодательство и других субъектов РФ; в) по структуре первичных элементов, составляющих норму права и нирматиннычикт. Если норма права имсс1!1остояни\1ос1рук.тур\ (гипотезу, диспозицию и санкцию), то нормативно-правовой акт может содержать бесконечное многообразие внутренних элементов: статьи, пункты, абзацы, части статей и т. п. Соответственно в одном пункте, статье закона и другом элементе нормативно-правового акта может содержаться несколько правовых норм либо одна правовая норма может содержаться в нескольких нормативно-правовых актах и статьях, пунктах закона. Таким образом, источники экологического права представляют собой нормативно-правовые акты, содержащие эколого-правовые нормы. Они должны отвечать следующим требованиям: 1. Нормативно-правовой акт должен иметь объективно выраженную форму — в виде документа, издаваемого соответствующим компетентным органом. 2. Не всякий документ может быть нормативно-правовым актом, а лишь принятый уполномоченным на то государственным органом либо негосударственной организацией, которой делегированы права на принятие данных нормативно-правовых актов. 3, Принятые уполномоченными органами государства нормативно-правовые акты должны иметь такую форму, которая определена законом. Так, Государственная Дума принимает федеральные законы, федеральные конституционные законы и постановления; Правительство Российской Федерации — постановления и распоряжения; Президент Российской Федерации издает указы и распоряжения; федеральные министерства и ведомства, а также другие федеральные органы исполнительной власти издают приказы и инструкции и т. п . В случае нарушения формы принятого закона он должен быть отменен. 4. Наконец, для того, чтобы тот или иной нормативный акт стал источником экологического права, он должен быть принят в условиях установленной процессуальной формы правотворчества. Например, для изменения Конституции Российской Федерации или принятия новой Конституции необходимо, чтобы это решение было поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы. Тогда в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимает Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей (части 2 и 3 ст. 135 Конституции РФ). Не может считаться нормативно-правовым актом решение компетентного органа, если оно принято по конкретному делу и в отношении конкретных лиц. Так, не считаются нормативно-правовыми решения правительства о финансировании того или иного объекта, о выделении материально-технических средств на проведение природоохранных работ и т. п. Вопрос об источниках экологического права представляет собой значительную трудность, обусловленную огромным многообразием и численностью нормативно-правовых актов, которые приняты и принимаются в стране. Например, ежегодный прирост юридической информации только на общесоюзном уровне составлял более 10 млн. знаков, а на республиканских уровнях он намного выше, поскольку республиканское законодательство богаче и многообразнее в силу своей конкретизированности. Преодоление информационного барьера осуществляется прежде всего через классификацию информационного массива: 1. По юридической силе все источники можно подразделить на законы и подзаконные акты. Законы как источники экологического права представляют собой нормативные акты, принимаемые представительным и законодательным органом Российской Федерации — Федеральным Собранием РФ, состоящим из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Согласно ст. 104 Конституции РФ право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации и его членам, депутатам Государственной Думы, Правительству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов РФ по вопросам их ведения. Среди законов можно выделить федеральные законы, занимающие верховное место в иерархии нормативно-правовых актов и являющиеся руководящими основами в дальнейшей правотворческой деятельности по совершенствованию экологического законодательства. К числу федеральных законов относятся прежде всего Конституция РФ, федеральные конституционные законы, предусмотренные Конституцией (так. Закон о статусе депутатов регламентирует реализацию депутатами конституционных положений, направленных на реализацию экологического благополучия в стране: необходимые меры по охране окружающей среды в интересах настоящего и будущих поколений, охрану окружающей среды в целях обеспечения здоровья населения. К числу конституционных законов относятся конституции республик в составе Российской Федерации и основополагающие законодательные акты субъектов РФ); иные федеральные законы, не имеющие значения конституционных, которые регулируют отдельные стороны экологопользования в стране. Например, Законом РСФСР об охране атмосферного воздуха предусмотрено ограничение производственно-хозяйственной деятельности, вызванной выбросами вредных веществ и загрязнением атмосферы; Федеральным Законом РФ о животном мире предусмотрены меры по взаимодействию общества с миром дикой фауны; Законом РСФСР об охране природы были определены основополагающие принципы экологопользования в республике и т. д. Федеральным законом РФ от 21 июля 1994 г. “О Конституционном Суде РФ” обеспечивается механизм действия законодательства конституционного уровня. В этом Законе определено, кто обладает правом на обращение в этот суд (ст. 3, 84, 88, 96, 101, 105, 107). Согласно ст. 84 Закона о Конституционном Суде РФ правом на обращение в суд с запросом о проверке конституционности указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ нормативных актов органов государственной власти и договоров между ними обладают Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, одна пятая членов (депутатов) Совета Федерации или депутатов Государственной Думы, Правительство РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, органы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Конституционность нормативно-правового акта проверяется Конституционным Судом с позиций: а) содержания правовых норм в данном нормативно-правовом акте. Например, если права граждан и организаций в эколого-правовом акте ущемлены по сравнению с конституционными, то такой эколого-правовой акт может быть признан не соответствующим Конституции РФ; б) формы нормативно-правового акта. Так, если вместо постановления как формы принятия нормативно-правового акта, установленной законом, был издан приказ, то есть форма, не предусмотренная законом, то такой акт может быть признан неконституционным; в) порядка принятия нормативного акта, введения его в действие и опубликования. Например, нельзя считать конституционным такой нор-мативно-правовой акт, который не был опубликован и доведен до исполнителей; г) с точки зрения установленной Конституцией РФ компетенции и разграничения компетенции между федеральными органами государственной масти. Например, если Государственная Дума Федерального Собрания РФ примет эколого- правовой акт без одобрения Совета Федерации, то в данном случае будет явное нарушение разграничения компетенции между этими органами; д) с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, установленного Конституцией РФ, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Например, признается неконституционным нормативно-правовой акт, который принимается органами государственной власти субъектов РФ, в то время как его принятие отнесено только к федеральным органам государственной власти. Конституционный Суд РФ по итогам рассмотрения дела о проверке конституционности нормативно-правового акта принимает постановление о признании этого акта соответствующим или не соответствующим Конституции РФ полностью или частично в зависимости от обстоятельств дела (ст. 86, 98 Закона о Конституционном Суде РФ). С момента вступления в силу постановления о признании нормативного акта или отдельной его части неконституционными, нормативный акт или его часть не могут быть официально опубликованы, обнародованы или введены в действие, а будучи введенными в действие, считаются недействительными. Подзаконные нормативно-правовые акты как источники экологического права представляют собой документы правового характера, принимаемые Правительством РФ, правительствами республик, входящих в состав РФ, представительными и законодательными органами субъектов РФ, министерствами и ведомствами, а также иными органами и должностными лицами, имеющими право на принятие данных актов. 2. По предмету регулирования все источники можно классифицировать на общие и специальные. Общие источники характерны тем, что предмет их регулирования широк и охватывает как экологические общественные отношения, так и иные, не относящиеся к сфере экологии. Например, Конституция РФ регулирует не только экологические отношения, но и гражданские, имущественные, жилищные, семейные, властные и другие общественные отношения. Специальные источники отличаются от общих тем, что имеют предметом регулирования только экологические или преимущественно экологические общественные отношения. Так. Основы законодательства о земле регулировали экологические отношения по поводу использования земли, Основы водного законодательства — водные отношения, возникающие по поводу водных объектов. Закон об охране и использовании животного мира — по поводу дикой фауны как природного объекта и т. п. 3. По направленности правового регулирования все источники можно подразделить на материальные и процессуальные. Материальные источники имеют предметом своего регулирования экологические общественные отношения, складывающиеся по поводу использования тех или иных природных объектов. Например, таковыми являются отношения по непосредственной эксплуатации земель, водных объектов, участков леса, выделенных под рубку, и т.п. Процессуальные источники, в отличие от материальных, направлены на процедуру обеспечения экологопользования, являются формой его обеспечения. 4. По характеру нормативно-правовых актов источники можно условно подразделить на кодифицированные и не являющиеся таковыми. К кодифицированным относятся нормативные акты, в которых в ходе правотворческой деятельности произведена и приведена в соответствие с системой регулируемых общественных отношений систематизация нормативного материала. Такие нормативно-правовые акты отличаются более высоким качеством и, как правило, являются головными в той или иной отрасли права. Экологическое право располагало такими кодифицированными источниками, как природоресурсовые. Основы законодательства (земельного, водного, лесного), кодексы, изданные в бывших союзных республиках — ныне самостоятельных государствах на основании и во исполнение этих Основ, и другие законодательные акты. Подавляющее большинство эколого-правовых нормативных актов относится к числу некодифицированных, они регулируют отдельные стороны сферы экологопользования. Систематизация нормативных актов осуществляется на практике, как правило, в форме инкорпорации, т. е. объединения в каком-либо источнике по предметному признаку без изменения формы самих нормативно-правовых актов. 5. По степени значимости в регулировании экологических отношений источники экологического права можно подразделить на основные норма-тивно-правовые акты и вспомогательные. Основные нормативно-правовые акты составляют конструкцию действующего законодательства и представляют собой закрепленные в этих актах правила общего характера, распространяемые на неопределенный крут лиц, общий характер экологических поступков и т. п. Например, земельным законодательством предусмотрена обязанность рационально использовать закрепленную за землепользователями землю. Вспомогательные нормативно-правовые акты имеют, как правило, технико-юридический характер и позволяют правильно применять тот или иной нормативный правовой акт к регулируемому отношению. Так, ГОСТ 26640-85 “Земли. Термины и определения” позволяет правильно раскрыть понятие “рациональное использование земли” всеми ее пользователями как максимальное достижение целей ее использования при учете взаимодействия с окружающей природной средой и ее охраной, то есть этот вспомогательный акт позволяет правильно применить ответственность за нарушения рационального использования земель и предъявить соответствующие требования к пользователям земли. Отсутствие вспомогательных нормативно-правовых актов затрудняет применение и основных, порождая большие сложности в правоприменительной практике. К группе вспомогательных нормативно-правовых актов следует отнести руководящие постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ\ Эти нормативно-правовые акты следует рассмат-ривать в качестве вспомогательных, облегчающих правоприменительную эффективность основных актов, поскольку руководящие постановления Пленумов судов: а) устраняют пробельность правовых норм в сфере экологического законодательства, применяя при разрешении конкретных дел аналогию закона или аналогию права; затем, на основании обобщения данных дел, выносятся обобщающие, “выстраданные” судебной практикой новые нормативные правила; б) в дальнейшем становятся базой для совершенствования действующего экологического законодательства, поскольку судебные системы в лице своих верховных органов обладают, по Конституции России, правом законодательной инициативы; опыт (прецедент) судебной и арбитражной практики становится основой вновь принятых нормативно-правовых актов. Определенную вспомогательную роль по совершенствованию правоприменительной практики играют стандарты, например, ГОСТ 17.5.1701-78 “Охрана природы”. Данные нормативно-правовые акты не устанавливают для субъектов экологических правоотношений каких-либо обязанностей и не предоставляют каких-либо прав в отношении отдельных объектов природы, однако эти стандарты обеспечивают “расшифровку” содержания закона, предостерегая от возможных ошибок в правоприменительной практике. Правом принимать вспомогательные нормативно-правовые акты наделены лишь специально уполномоченные на то органы. Так, Госстандарт РФ наделен правом принимать стандарты. Объектами стандартизации являются только те, в отношении которых имеется специальное постановление Правительства РФ. Особое место среди источников экономического права занимают источники права, содержащиеся в международно-правовых договорах. В ст. 15 Конституции РФ сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором, в котором участвует РФ, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в национальном законодательстве, то применяются правила международного договора при условии его ратификации в установленном порядке. Под источником экологического права следует понимать нормативный акт, принятый уполномоченным на то государственным органом в установленной форме и процедуре и содержащий государственную волю законодателя в области экологопользования. Указанная система источников экологического права наделена механизмом устранения противоречий, возникающих в ней, — через Конституционный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд, а также через органы Прокуратуры РФ, которые своими решениями признают незаконными и недействительными нормативно-правовые акты, принятые с нарушением правят, существующих в системе иерархии нормативно-правовых актов. Система экологических нормативно-правовых актов, являющихся источниками экологического права, по существу является системой законодательства и находится в постоянном совершенствовании в связи с проводимой в России подготовкой и принятием целого ряда федеральных законов в области охраны окружающей среды. Иерархия эколого-правовых нормативных актов представляет собой, прежде всего, конституционный уровень, являющийся ведущим началом всего нормотворчества. Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие, и применяется на всей территории РФ. Законы и иные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ (ст. 15). Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Субъектов РФ осуществляется Конституцией РФ, Федеративным договором о разграничении предметов ведения и полномочий (ст. 11).