Реформы в системе государственного регулирования РЦБ России

Сложившуюся в России систему государственного регу¬лирования фондового рынка не критиковал разве что только самый ленивый. И надо сказать, что критика во многом была объективной. Специалистами отмечались недостатки как базового законодательства, регулирую¬щего фондовый рынок, так и нормативно-правовых ак¬тов государственных органов власти, регламентирую¬щих различные аспекты функционирования фондового рынка в стране, и прежде всего ФКЦБ России. Бесспор¬но, наибольшее количество нареканий со стороны про¬фессионального сообщества вызывала сложившаяся система органов государственной власти, осуществляю¬щих регулирование отечественного фондового рынка. Начиная с 1996 г. основным ор¬ганом исполнительной власти, уполномоченным в сфере рынка ценных бумаг, являлась Федераль¬ная комиссия по рынку ценных бу¬маг (ФКЦБ России). На самом деле регулирующие и надзорные функ¬ции за фондовым рынком и его уча¬стниками были распределены меж¬ду целым рядом различных минис¬терств и ведомств. Помимо ФКЦБ, контролирующие функции выполня¬ли Банк России (кредитные органи¬зации), Минфин (страховые органи¬зации и отдельные профессиональ¬ные участники рынка ценных бу¬маг), Минтруда (негосударственные пенсионные фонды, отдельные уча¬стники рынка ценных бумаг) и дру¬гие. Схема существовавшей до не¬давнего времени системы органов государственного регулирования фондового рынка и финансового рынка в целом представлена на ри¬сунке. Подобная сложная и запутанная структура приводила к тому, что функции различных министерств и ведомств по регулированию и надзо¬ру за фондовым рынком пересека¬лись и дублировались, что нередко становилось причиной конфликтов между различными регулирующими органами. Достаточно вспомнить имевшие в свое время место кон¬фликты между ФКЦБ России и Бан¬ком России из-за контроля деятель¬ности кредитных организаций в ка¬честве профессиональных участни¬ков рынка ценных бумаг или недавний конфликт между ФКЦБ России и МАП России по поводу ре¬гулирования рынка срочных инстру¬ментов. Вполне очевидно, что такая ситуация не способствовала повы¬шению эффективности системы го¬сударственного регулирования рос¬сийского фондового рынка и стала тормозом развития этого важней¬шего сектора экономики страны. Не содействовала развитию фон¬дового рынка и его нормативно-пра¬вовая база. Дело в том, что подготов¬ленное еще в начале 1990-х годов базовое законодательство до сих пор существует в форме общих, «ра¬мочных» законов, а большинство аспектов деятельности на рынке ценных бумаг осуществляется на ос¬нове многочисленных ведомствен¬ных нормативных актов, которые, как показывает практика, нередко противоречат друг другу. Так, напри¬мер, нормативные акты, контролиру¬ющие размещение средств инвести¬ционных фондов, средств паевых фондов и резервов страховых ком¬паний, значительно различаются, хотя по идее должны были бы совпа¬дать. В подобных условиях затрудне¬но создание сложных, комплексных финансовых продуктов, поскольку участник финансового рынка должен одновременно соответствовать тре¬бованиям различных регуляторов, а финансовые инструменты из одного сектора финансового рынка могут разрешаться или не разрешаться к использованию регулятором другого сектора. Такая ситуация служит объ¬ективной причиной для проведения реформы государственного регули¬рования рынка ценных бумаг. Как показывает мировой опыт, один из наиболее радикальных пу¬тей реформирования системы госу¬дарственного регулирования рын¬ков — не только фондовых, но и фи¬нансовых — создание так называе¬мого мега-регулятора финансового рынка, представляющего собой единый государственный орган по упорядочению различных сегмен¬тов финансового рынка. По такому пути в свое время пошли Норвегия (1986), Канада (1987), Дания (1988), Швеция (1991), Великобритания (1997), Япония (1998), Корея (1998), Австралия (1998), Исландия (1999), Южная Африка (1990), Венгрия (1996), Сингапур и др. По сути, мега-регулятор создан и в Швейцарии. В то же время следует отметить, что, например, США, которые, по всеоб¬щему признанию, обладают наибо¬лее развитым фондовым рынком, выбрали иное направление рефор¬мирования системы государственного регулирования своего рынка. США пошли по пути развития прин¬ципа функционального управления финансовыми рынками, сохранив несколько регулирующих органов. При этом в соответствии с принятым во второй половине 1999 г. законом «О модернизации финансового законодательства» лицензирование и контроль за кредитными организа¬циями, действующими на фондовом рынке США, были переданы в веде¬ние SEC. Обзор международной практики создания мегарегуляторов на финансовых рынках пред¬ставлен в таблице. Надо сказать, что идея создания мегарегулятора не нова и для Рос¬сии. Впервые она была озвучена компанией Cadogan Financial еще в конце 1999 г. Среди причин, вы¬звавших необходимость создания подобного суперведомства, называ¬лись неравномерность, фрагментар¬ность и непоследовательность нор¬мативно-правовой базы; незначи¬тельный размер рынков капитала; недостаточная независимость орга¬нов регулирования; низкая оплата труда и недостаток ресурсов, харак¬терные для большинства органов ре¬гулирования; отсутствие четкой карьерно-иерархической структуры. Cadogan Financial предлагала в рам¬ках проекта программы технической помощи создать единый мегарегулятор. Основным реципиентом должна была стать ФКЦБ России, что пред¬полагало формирование мегарегулятора на базе Комиссии. О необхо¬димости концентрации функций по регулированию фондового рынка речь шла и в программном докумен¬те «Концептуальные основы разви¬тия рынка ценных бумаг в России», подготовленном Национальной ас¬социацией участников фондового рынка (НАУФОР) в 1999. Однако по целому ряду объективных и субъек¬тивных причин эта идея не получила дальнейшего развития. Действительно реальные шаги по созданию мегарегулятора фи¬нансового рынка в России были сделаны только в начале марта 2004 г. в рамках радикальной ад¬министративной реформы, начало которой было положено указом Президента РФ № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре феде¬ральных органов исполнительной власти» (далее - Указ № 314). Дан¬ным документом была ликвидиро¬вана ФКЦБ России, а все ее функции были переданы новому госу¬дарственному органу - Федераль¬ной службе по финансовым рынкам (ФСФР). Кроме того, новому регуля¬тору российского финансового рын¬ка были переданы некоторые на¬правления деятельности и других ликвидированных государственных структур. Так, от Минфина к ФСФР пе¬решел контроль и надзор за форми¬рованием и инвестированием пенси¬онных накоплений, а от упразднен¬ного Министерства по антимоно¬польной политике — контроль за биржами и срочным рынком, от Минтруда - надзор за негосударст¬венными пенсионными фондами. Окончательно структура и статус нового регулятора российского фи¬нансового рынка были установлены в постановлении Правительства РФ № 206 от 9 апреля 2004 г. «Вопросы Федеральной службы по финансо¬вым рынкам» (далее - Постановле¬ние № 206), принятым в развитие Указа № 314. Согласно данному по¬становлению ФСФР — федеральный орган исполнительной власти, осу¬ществляющий функции по контролю и надзору на финансовых рынках, находящийся в ведении Правитель¬ства РФ и подчиняющийся непосред¬ственно премьер-министру страны. При этом ФСФР имеет следующие функции: - осуществляет государственную регистрацию выпусков ценных бу¬маг и отчетов об итогах выпуска ценных бумаг, а также регистрацию проспектов ценных бумаг; - обеспечивает раскрытие инфор¬мации на рынке ценных бумаг в соответствии с законодательством РФ; - осуществляет в рамках установ¬ленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами России функции контроля и надзора в отношении эмитентов, профессиональных участников рын¬ка ценных бумаг и их саморегулируе¬мых организаций, акционерных инвестиционных фондов, управляющих компаний акционерных инвестиционных фондов, паевых инвестицион¬ных фондов и негосударственных пенсионных фондов и их саморегулируемых организаций, специализи¬рованных депозитариев акционер¬ных инвестиционных фондов, пае¬вых инвестиционных фондов и него¬сударственных пенсионных фондов, ипотечных агентов, управляющих ипотечным покрытием, специализи¬рованных депозитариев ипотечного покрытия, негосударственных пен¬сионных фондов, Пенсионного фон¬да РФ, государственной управляю¬щей компании, а также в отноше¬нии товарных бирж; - обобщает практику применения законодательства РФ в сфере сво¬ей компетенции и вносит в прави¬тельство предложения о его совер¬шенствовании, разрабатывает про¬екты законодательных и иных нор¬мативных правовых актов. Кроме того, до внесения изме¬нений в действующее законода¬тельство на ФСФР были возложены функции по руководству и обеспе¬чению работы Комиссии по товар¬ным биржам. Для обеспечения реализации своих функций в ФСФР созданы 9 уп¬равлений. Предельная численность сотрудников центрального аппарата будет составлять 301 единицу. Для обеспечения функций ФСФР в субъ¬ектах РФ ей переданы региональные отделения упраздненной ФКЦБ Рос¬сии. Всего на момент принятия ре¬шения о ликвидации ФКЦБ России на территории Российской Федера¬ции действовало 14 региональных отделений. В территориальных орга¬нах ФСФР работают 800 человек. ФСФР — совершенно особая структура в системе органов госу¬дарственной власти. Такая особен¬ность обусловлена тем, что, в отли¬чие от других федеральных служб, которые подчиняются министерст¬вам, ФСФР находится в прямом под¬чинении премьер-министру РФ. Кон¬тролируя значительную часть фи¬нансового рынка страны, ФСФР, по сути, уже сегодня является его мега-регулятором. В то же время ФСФР пока и не мегарегулятор в классиче¬ской модели: вне ее прямого влия¬ния остаются страховые компании (они отданы в ведение Федеральной службы страхового надзора), ауди¬торы (Минфин) и банки (Банк Рос¬сии). Впрочем, как считают многие специалисты, вопрос о передаче ре¬гулирования этих сегментов финан¬сового рынка ФСФР - дело време¬ни. По мере укрепления системы го¬сударственного регулирования ос¬тавшиеся сегменты финансового рынка, по-видимому, будут переда¬ны в ведение ФСФР. Кстати, на этом этапе административной реформы ее инициаторами рассматривалась возможность передачи ФСФР функ¬ций надзора за этими секторами финансового рынка. Однако пере¬даче ФСФР функций, например, по банковскому надзору помешала по¬зиция Банка России. Вместе с тем, являясь мегарегулятором финансового рынка стра¬ны, ФСФР по своему статусу — федеральная служба, т. е. орган госу¬дарственной власти, лишенный возможности издавать норматив¬ные акты, регулирующие отношения во вверенной ему сфере. Как изве¬стно, в соответствии с п. 5 Поста¬новления № 206 ФСФР только раз¬рабатывает проекты законодатель¬ных и иных нормативных правовых актов. Однако разработка проектов правовых актов - это еще не приня¬тие их. При этом остальные феде¬ральные службы находятся в подчи¬нении конкретным министерствам, которые и занимаются нормотвор¬чеством. Очевидно, непосредствен¬ное подчинение ФСФР премьер-ми¬нистру указывает на единственный возможный для нее в сложившейся ситуации путь нормотворчества - через постановления Правительст¬ва РФ. Надо сказать, что такое положение дел полностью соответст¬вует духу административной рефор¬мы: разделение функций по уста¬новлению правил и контролю за их применением и передача их неза¬висящим друг от друга органам ис¬полнительной власти. Однако в случае с регулировани¬ем фондового рынка возникает вполне очевидное противоречие с законом «О рынке ценных бумаг», где установлено, что уполномочен¬ный в сфере рынка ценных бумаг го¬сударственный орган соединяет в себе правоустанавливающую и пра¬воприменительную функции. Раз¬граничение этих функций способно привести к снижению эффективнос¬ти государственного регулирования финансового рынка и, как следст¬вие, к снижению эффективности функционирования последнего. Все-таки от наличия у государствен¬ного органа, регулирующего такой динамичный рынок, каким является финансовый рынок в целом и ры¬нок ценных бумаг в частности, пра¬ва оперативно изменять правила игры на нем, корректируя существу¬ющие нормы или устанавливая но¬вые, в определенной ситуации мо¬жет зависеть стабильность финан¬совой системы страны и экономики в целом. Решить возникшую проблему способно совмещение функций нормотворчества, надзора и регу¬лирования в рамках ФСФР. При этом соблюдение базового принци¬па административной реформы, разделяющего функции нормо¬творчества и контроль за их соблю¬дением, можно обеспечить путем разграничения функций внутри са¬мой ФСФР. Для этих целей нормо¬творчество можно вынести за рам¬ки этого органа, создав коллегию ФСФР — аналог коллегии ФКЦБ России. Формирование коллегии ФКЦБ России было предусмотрено ст. 41 закона «О рынке ценных бу¬маг». Принимая за основу структуру коллегии ФКЦБ России, коллегия ФСФР должна состоять из 15 чле¬нов, в том числе 6 сотрудников ФСФР и 9 человек «со стороны». Причем в число последних должны быть включены представители Минфина и Центробанка, а также представители профессиональных объединений участников фондово¬го рынка. Таким образом, по уровню кон¬центрации контроля финансовой сферы ФСФР может стать мегарегулятором российского финансового рынка, отвечающим классическим канонам этого понятия, подобно британскому финансовому мегарегулятору — Управлению финансовых услуг (Financial Service Authority, FSA). Однако для этого предстоит еще мно¬гое сделать, например изменить ста¬тус ФСФР вывести из подчинения правительства и сделать независи¬мым государственным органом, под¬контрольным непосредственно пре¬зиденту страны и подотчетным парламенту, действующим на основании своего специального закона, опре¬деляющего его статус, права, обя¬занности и т. п.