Международное сотрудничество в борьбе с терроризмом.

Борьба с преступностью осуществляется главным образом путем при¬менения внутригосударственных мер превентивного, репрессивного и вос¬питательного характера. Однако только этих мер для достижения положи¬тельных результатов может быть недостаточно, все большую роль начинает играть сотрудничество государств. Такое сотрудничество, развиваясь, отражает эволюцию межгосударственных отношений вообще, процесс развития ме¬ждународного права. Это сотрудничество нельзя рассматривать изолиро¬ванно, ибо оно, как губка, впитывало черты международного права пред¬шествующих исторических периодов, в его нормах и принципах фиксиро¬вались результаты сотрудничества государств по другим проблемам.2 Региональное и глобальное сотрудничество можно рассматривать в качестве перекрещивающихся стратегий, которые дополняют друг друга. Такой подход оказывает синтетическое воздействие, особенно в случаях, когда результаты совместных операций ощущаются на национальном уровне и поощряют государства к разработке внутреннего права в соответ¬ствии с их обязательствами, принятыми на международном уровне. Но су¬ществуют различия в исходных предпосылках, лежащих в основе двусто¬роннего сотрудничества, с одной стороны, и многостороннего сотрудниче¬ства, с другой стороны, особенно тогда, когда предпринимаются усилия по многостороннему сотрудничеству в глобальных формах. Двусторонний подход основывается на так называемой эволюционной модели сотрудни¬чества, для которой характерно постепенное укрепление системы двусто¬ронних связей. Такой процесс носит планомерный характер и предусматри¬вает тщательное укрепление и постепенное расширение норм, механизмов и инструментов сотрудничества. Укрепление двустороннего сотрудничест¬ва осуществляется снизу вверх, стержневым моментом являются понятия целесообразности и практичности. Конечная цель отнюдь не игнорируется, но осознается, что для ее достижения потребуется много времени. Привер¬женцы двустороннего подхода считают наилучшей основой для развития сотрудничества совпадение интересов двух государств, которые сталкива¬ются с аналогичными проблемами и проявляют готовность решить эти про¬блемы. Эффективность в значительной степени зависит от воли государств, и это наилучшим образом проявляется в случаях, когда отдельные государ¬ства готовы налаживать активное и стабильное сотрудничество для дости¬жения общих целей. При этом действующие двусторонние договоры о вза¬имной помощи и выдаче, а также различные другие формы содействия обеспечивают модель для более высокого уровня сотрудничества. Комплексный подход к международному сотрудничеству состоит в том, что, поскольку проблема носит глобальный характер, наилучшим ре¬шением является деятельность, широкая по масштабам, многосторонняя по форме и глобальная по охвату. Признается необходимость упорядочить ситуацию, которая может оказаться "довольно беспорядочным набором глобальных, региональных и двусторонних механизмов, созданных без уче¬та общих параметров". Применение многостороннего подхода позволило бы исправить сложившееся положение. Сотрудничество развивалось бы постепенно, без какой-либо общей стратегии, однако на современном этапе процесс требует планирования и регулирования, в частности за счет при¬менения более комплексных и долгосрочных подходов, например, разра¬ботки конвенции о борьбе против организованной транснациональной пре¬ступности. Ключевая концепция многостороннего подхода состоит в том, что для решения острых проблем необходимы кардинальные меры, но такой подход наталкивается на традиционную приверженность национально¬му суверенитету. Но в действительности речь идет не об утрате суверените¬та, а о том, готовы ли государства пожертвовать частью формальных тре¬бований, связанных с ним, чтобы предотвратить разрушения в результате деятельности транснациональных преступных организаций. Как и боль¬шинство других теоретических схем, многосторонний подход ориентирован на определенную конечную цель и предусматривает наиболее короткий и прямой путь ее достижения. Такой подход, действующий сверху вниз, учи¬тывает различные проблемы и в то же время исходит из неумолимой логи¬ки, которая обеспечивает стимулы для их преодоления.1 В каждый исторический период международная борьба с преступно¬стью хранила черты своей эпохи. В период рабовладения все межгосудар¬ственные связи в этой области сводились к заключению договоров о выдаче или просто к практике выдачи политических беглецов. Данные связи, есте¬ственно, имели только двусторонний характер и развивались в немногих регионах. Развитых принципов сотрудничества не существовало. При фео¬дализме круг государств, имеющих связи в деле борьбы с преступными деяниями, расширился, активная роль в этом принадлежала церкви. И хотя межгосударственные связи по-прежнему ограничивались заключением до¬говоров и практикой выдачи преступников, детальнее стал определяться круг лиц, подлежащих выдаче. В период феодализма широко применялись обычные нормы, но появлялось все большее количество договоров. Господствующим принципом был принцип борьбы с политическими преступ¬лениями. С появлением капитализма в международной борьбе с преступностью произошли кардинальные изменения. Во-первых, стало общепризнанным совершенно новое правило: не выдавать политических деятелей и сотруд¬ничать только в борьбе с общеуголовными преступлениями, что, однако, не означало точного следования этому принципу на практике. Во-вторых, сам предмет сотрудничества стал шире. Между государствами начали заклю¬чаться соглашения о борьбе с отдельными видами преступлений. Одним из первых документов такого рода явилась принятая Венским конгрессом 4 февраля 1815 г. Декларация, в которой заявлялось о недопустимости тор¬говли африканскими неграми. Вслед за ней были приняты соглашения о борьбе с торговлей женщинами и детьми, незаконным распространением наркотических веществ и др. Далее чрезвычайно усилилась роль уголовно¬го закона в деле борьбы за мир и безопасность, равноправие народов и на¬ций, против геноцида, расовой дискриминации и т.д. Новые принципы международного права в ряде случаев обеспечиваются также силон внутриго¬сударственного принуждения. Например, многие государства приняли спе¬циальные акты, запрещающие пропаганду войны. Увеличилась роль меж¬дународных соглашений в борьбе с преступлениями. И дело не только в том, что увеличивается число таких соглашений, но и в том, что теперь вначале вырабатывается договор, а затем, в соответствии с его установлениями, принимаются внутригосударственные законы. Существенная черта современного состояния международной борьбы с преступностью — возрастание роли международных организаций в каче¬стве организационных и координирующих центров. Учитывая, что межгосударственные связи в области борьбы с пре¬ступностью весьма динамичны, что почти ежегодно появляются новые и новые соглашения относительно отдельных видов преступлений, в данном исследовании подробно рассмотрим меры по борьбе именно с международ¬ным терроризмом. В документах ООН отмечается, что при рассмотрении деятельности транснациональных преступных организаций неизменно встают вопросы, касающиеся использования тактики террора и связей с террористическими организациями. Преступные организации прибегают к террору чаще всего для того, чтобы создать более благоприятные условия для деятельности своих преступных предприятий. Их действия направлены против конкретной политики в области обеспечения законности, а не против существующих властных структур. Напротив, террористические группы преследуют политические цели, которые зачастую направлены на изменение сложившегося положения либо на уровне государства, либо на международном уровне. В преступной деятельности, например в торговле наркотиками или оружием, террористические группы участвуют, как правило, с целью добыть средства, необходимые им для более эффективного выполнения их политических задач. Однако при том, что средства и цели преступных и террористических организаций совершенно различны, в настоящее время все больше проявляется тенденция к их слиянию, которая может стать необратимой. Одним из признаков этой тенденции является прямое использование преступными организациями акций террора.1 Исследуемая проблема являлась предметом неоднократного рассмот¬рения в ООН. Так, ее седьмой Конгресс по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями в своей резолюции в Миланском плане действий подтвердил, что первоочередное внимание должно уделяться борьбе с терроризмом во всех его формах, в ключах, при необходимости, скоординированные, согласованные действия международного сообщест¬ва. Седьмой Конгресс ООН просил Комитет по предупреждению пре¬ступности и борьбе с ней рассмотреть возможность разработки рекоменда¬ций о международных действиях по укреплению правоохранительных мер, в том числе процедур выдачи преступников, соглашений о юридической помощи и сотрудничестве в отношении правонарушений террористического характера. Будучи обеспокоен быстрым распространением национальной и меж¬дународной террористической преступной активности, а также сознавая серьезную угрозу, которую представляет рассматриваемая активность для социальной и политической стабильности и жизни огромного числа людей, восьмой Конгресс ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями особо отметил тенденцию интернационализации тер¬роризма. В связи с этим Конгресс предложил международному сообществу принятие согласованных ответных мер по борьбе с национальным и меж¬дународным терроризмом глобального характера. С целью скоординированных действий против международного терроризма как на национальном, так и на международных уровнях, восьмой Конгресс ООН выработал специальные рекомендация, именуемые «Приложение «О мерах по борьбе с международным терроризмом». В данном «Приложении» отсутствует определение международного терроризма. Этот пробел можно объяснить следующим. Начиная с первого исследо¬вания международного терроризма, проведенного ООН в 1972 г., междуна¬родное сообщество до настоящего времени не может достигнуть согласия в отношении общеприемлемого содержания термина "международный тер¬роризм". Не удалось достичь общего согласия и в отношении мер, необхо¬димых для предотвращения пагубных последствий терроризма и в целом борьбы с ними. До согласования общеприемлемого определения междуна¬родного терроризма в "Приложении" рекомендуется определить преступ¬ное поведение террористов и на основе принципов международного права создать систему эффективных мер превенции и принуждения. В своем выступлении на пятой сессии Генеральной Ассамблеи ООН руководитель американской делегации в ООН М. Олбрайт заявила, что США будет просить Ассамблею принять решения, касающиеся терроризма, коррупции и преступности, наркобизнеса и незаконной торговли оружием. По ее словам, США будут лоббировать резолюцию по заключению конвен¬ции против террористических актов с применением взрывных устройств. "Терроризм подобен чуме, распространившейся во все уголки земного ша¬ра, - заявила Олбрайт, - Мы должны действовать вместе для того, чтобы предупреждать и предотвращать террористические акты, а их организато¬ров и исполнителей привлекать к ответственности. Мы должны дать ясно понять тем, кто планирует подобные акты, что международное сообщество выступит против них единым фронтом". Еще одним приоритетом является запрещение применения, хранения, производства и передачи наземных мин, сказала М.Олбрайт. США будут добиваться принятия "международной декларации о безопасности граждан, которая должна продемонстрировать ре¬шимость в борьбе с международной преступностью во всех ее формах". Лидеры крупнейших промышленно-развитых стран приняли пакет мер, направленных на борьбу с международной преступностью, незакон¬ным оборотом наркотиков и терроризмом на состоявшемся саммите в Лио¬не в 1996 г.1 Этот пакет, представляющий собой перечень из сорока рекомендаций, предусматривает принятие конкретных мер со стороны "большой семерки" и России. Указанный пакет содержит конкретные рекомендации по четырем ключевым направлениям. "Отказ в предоставлении убежища": восемь стран должны обмени¬ваться информацией в связи с договорами об экстрадиции и запросами об экстрадиции в отношении разыскиваемых преступников, террористов и преступных организаций, а также в связи с программами по защите свиде¬телей. Это будет осуществляться путем обмена работниками прокуратур, судебных и правоохранительных органов; за счет координации усилий в сфере международной подготовки сотрудников правоохранительных орга¬нов, а также за счет увеличения числа договоров и других двусторонних и многосторонних соглашений, касающихся экстрадиции. "Лишение преступников и террористов необходимых ресурсов": во¬семь стран будут обмениваться информацией, касающейся борьбы с отмыванием денег, в том числе о методах ведения расследований и методах при¬влечения преступников к ответственности. Они будут способствовать уве¬личению числа стран, относящих практику отмывания денег к преступле¬ниям и принимающих законы, которые позволяют налагать арест на иму¬щество преступников-террористов. "Зашита национальных границ": они усилят деятельность по борьбе с организациями и подпольными рынками, поддерживающими преступную террористическую деятельность; они будут обмениваться информацией о лицах и организациях, занимающихся незаконной торговлей оружием, контрабандой людьми, а также данными о разыскиваемых преступниках; они будут обмениваться последними достижениями в сфере технологий, приме¬няемых при защите границ, использовать усовершенствованные виды въездных и выездных документов и более совершенную технику для обна¬ружения подделок; они будут содействовать увеличению числа стран, отно¬сящих контрабанду людьми к категории преступлений. "Выявление и профилактика преступлений и террористических актов, совершаемых с применением передовых технологий": восемь стран разра¬ботают общие подходы к борьбе с высокотехнологичными преступлениями и компьютерным пиратством, в том числе с действиями террористов, использующих последние достижения информационной технологии для про¬никновения в базы данных финансовых институтов и государственных учреждений. В этой связи необходимо выделить еще один документ, принятый министрами «восьмерки» на совещании в Оттаве от 12.12.95.1 в котором закреплялись вопросы укрепления международного сотрудничества, международные и национальные правовые рамки, вопросы обмена опытом и информацией, вопросы захвата заложников, финансирования террористической деятельности и др. В рамках Интерпола (Международной организации уголовной поли¬ции) сложился постоянно действующий механизм кооперации и координа¬ции действий полиции разных стран в борьбе с общеуголовной преступно¬стью. Но контакты полицейских служб в системе Интерпола — лишь часть более общего и широкого международного сотрудничества государств по социальным вопросам, в числе которых поиски наиболее эффективных форм и методов борьбы с преступностью как на национальном, так и на международном уровне. Борьба Интерпола с терроризмом всегда была трудной. До последнего времени он вообще не вступал в противоборство с ним из-за опасений от¬носительно "политической" природы этого преступления. Такое отношение Интерпола к терроризму основывается на ст.3 Устава Международной организации уголовной полиции (официально текст Устава опубликован не был), в которой указано, что "организации строго запрещается любое вмешательство или деятель¬ность политического, военного, религиозного или расового характера" Ис¬ключение составляли лишь проявления "чисто" криминального терроризма, который отмечался при совершении таких преступлений, как, например, незаконная торговля наркотиками или фальшивомонетничество. В 1984 г. Генеральная ассамблея Интерпола в Люксембурге утвердила новые "Основные направления", позволяющие Интерполу действовать, ес¬ли террористы орудуют за пределами своей национальной территории. В январе 1987 г. Генеральной ассамблеей Интерпола была создана специаль¬ная антитеррористическая группа, ее именуют ТЕ-группа. В марте 1987 г. Генеральный секретариат Интерпола разослал в Национальные централь¬ные бюро (НЦБ) стран-членов Интерпола "Руководство по борьбе с между¬народным терроризмом". В борьбе с европейским терроризмом Интерпол играет важную роль в следующих аспектах: 1) Если национальная полиция страны намерена арестовать кого-либо за ее пределами, она должна действовать через Интерпол. Никто не имеет права арестовать иностранца в пределах Европейского сообщества или где-либо еще за преступление, совершенное за пределами данной страны, без наличия особого извещения или оповещения из Интерпола. 2) Интерпол используется тогда, когда расследование акта терроризма, совершенного в Европе, выходит за ее пределы, так как это единственная полицейская организация, действующая в мировом масштабе. 3) Интерпол помогает в борьбе с европейским терроризмом, предос¬тавляя консультации специалистов и техническое содействие, например проводит экспертизу по взрывчатым веществам или огнестрельному ору¬жию. Интерпол главную свою деятельность в борьбе с международным тер¬роризмом сосредоточил на вопросах предупреждения захватов и взрывов на воздушном транспорте. Только к сентябрю 1980 г. ТЕ-группа отправила 18 предупреждений, связанных с воздушным терроризмом и нападением на посольства дипломатов. Данные о готовящихся террористических покуше¬ниях проверяются, затем сообщаются в национальные полиции, а также направляются в две международные организации, отвечающие за безопасность на воздушном транспорте: IATA (Международная ассоциация граж¬данской авиации) и UCAO (Международная организация гражданской авиации), для принятия соответствующих мер. Также необходимо обратить внимание о действующих международных договорах о выдаче и взаимной помощи. Данные договоры являются эффективным средством сотрудничества государств в борьбе с террористической деятельностью, вместе с тем двусторонним договорам о выдаче и взаимной помощи присущи недостатки. Для этой формы сотрудничества характерна нерегу¬лярность, которая является причиной низкой эффективности, плохой коор¬динации и дублирования усилий, если рассматривать деятельность в целом. Двустороннее сотрудничество требует значительного времени и ресурсов, что сложно для малых государств, не обладающих надлежащими ресурса¬ми и опытом ведения многочисленных двусторонних переговоров для раз¬работки различных инструментов сотрудничества. Хотя наличие типовых договоров несколько упрощает эту задачу, нехватка ресурсов, по-видимому, будет и впредь являться существенным препятствием. Отсюда следует, что, хотя система двустороннего сотрудничества будет и далее укрепляться, ее необходимо дополнить различными формами многостороннего сотрудни¬чества. Региональное сотрудничество в вопросах судебного и уголовного пре¬следования является естественным дополнением усилий по созданию по¬литического и экономического союза, хотя оно связано с рядом деликатных и сложных аспектов национального суверенитета. В этом смысле его мож¬но рассматривать в качестве очередного этапа (или неизбежного результа¬та) более обширных политических и экономических процессов, основанно¬го тем не менее на признании того, что полное единообразие внутригосу¬дарственного законодательства не является ни реальным, ни желательным. Дело в том, что "все системы уголовного правосудия создаются в полном соответствии с конкретными особенностями различных стран. Такое хруп¬кое равновесие можно нарушать лишь в том случае, если это позволит по¬лучить существенные преимущества". Между тем региональное сотрудни¬чество является признанием необходимости предпринять конкретные шаги в ответ на обострение региональных проблем из-за открытия внутренних границ и развития единого рынка. Вместе с тем многосторонние механизмы "открывают значительные преимущества, одним из наиболее важных среди которых является устра¬нение необходимости в разработке отдельных двусторонних соглашений с большим числом иностранных правительств". Ведение переговоров явля¬ется относительно легким делом для крупных государств с высокоразвиты¬ми административными структурами; однако для мелких государств с огра¬ниченными ресурсами и опытом более эффективными по затратам являют¬ся многосторонние формы сотрудничества. Они особенно полезны, если правительства не желают осуществлять двустороннее сотрудничество или оно невозможно по политическим соображениям. Хотя после окончания "холодной" войны политическое и идеологическое противостояние не яв¬ляется значительной проблемой, многостороннее сотрудничество по-прежнему открывает такие возможности для сотрудничества, каких не су¬ществует на двустороннем уровне. Еще одним преимуществом многосто¬роннего сотрудничества является то, что оно меньше становится объектом ответных ударов со стороны организованных преступных групп.1