Признание недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления.

Одним из способов гражанско-правовой защиты права собственности является признание акта государственного органа или органа местного самоуправления недействительным, если он не соответствует закону или иным правовым актам, нарушает гражданские права и охраняемые законом интересы, в том числе право собственности граждан и юридических лиц. Отношения между властью и личностью, государством в лице его органов носят сложный многоаспектный характер. Государство, осуществляя политическую власть в отношениях со своими гражданами должно уважать права человека. Гражданин, в свою очередь, вступает в отношения с государством, с одной стороны, как подвластный, с другой, как свободный, равноправный субъект, выполняющий свои обязанности и реализующий свои права. Государство и его органы, должностные лица в своей практической деятельности обязаны создавать необходимые юридические условия, чтобы каждый человек мог свободно использовать все демократические права и свободы, которые предоставлены ему Конституцией и иными правовыми актами государства. Однако, осуществление властной деятельности часто сопровождается нарушением прав и свобод граждан, их законных интересов со стороны государственных органов и должностных лиц. В правовых государствах существенную роль в осуществлении контроля за законно-стью действий государственных органов в отношении граждан, а также защиты их от произвола и бюрократии играет суд. В соответствии со ст.46 Конституции РФ и ст.32 Декларации прав и свобод человека и гражданина, каждому гарантируется право на обжалование в суде действий государственных органов, общественных организаций и должностных лиц, нарушающих права и свободы граждан. Возможность обжалования действий и решений указанных органов является одной из гарантий обеспечения законности и прав личности. В целях более полной реализации положений Конституции РФ и Декларации прав и свобод человека и гражданина в новом Гражданском кодексе защита прав и охраняемых законом ин¬тересов граждан и юридических лиц может осуществляться путем признания недействительным акта государственного органа или органа местного самоуправления. Это означает, что гражданин или юридическое лицо, гражданские права или охраняемые зако¬ном интересы которых нарушены изданием не соответствующего закону или иным правовым актам административного акта, а в случаях, предусмотренных законом - и нормативного акта, имеют право на их обжалование в суд. Установив, что соответствую¬щий акт является, с одной стороны, противоправным, ввиду его расхождения с законом или иными правовыми актами, например, принят не уполномоченным на то органом, и, с другой стороны, нарушает субъективные гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, суд принимает ре¬шение о признании его недействительным полностью или частично. Какой-либо дополнительной отмены акта со стороны издавшего его органа при этом не требуется. По общему правилу, незакон¬ные акты признаются недействительными с момента их издания, если только они не стали таковыми с момента принятия нового закона или иного правового акта. Требование о признании не¬законного акта недействительным может сочетаться с другими мерами защиты, например, требованием о возмещении убытков. Также требование о признании незаконного акта может носить самостоятельный характер, если интерес субъекта права сводится лишь к самой констатации недействи-тельности акта, препятствующего, например, в признании права. Так, Петров является собственником однокомнатной квартиры в доме ЖСК. В связи с тем, что ему в порядке улуч¬шения жилищных условий предоставлена на семью трехкомнатная квартира, решением общего собрания членов кооператива он ис¬ключен из членов ЖСК, и принадлежавшая ему однокомнатная квартира предоставлена другому члену ЖСК. Петров предъявил иск в суд о признании решения об¬щего собрания недействительным. Решением суда в иске отказано. Надзорная инстанция решение суда отменила. В силу п.п.1,2 ст.209 ГК РФ собственнику принадле¬жат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом. Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия. В указанном случае ЖСК распорядился имуществом, принадлежащим не кооперати-ву, а истцу, что делать он не имел права . К рассмотренному способу защиты близко примыкает и такой указанный в ст.12 ГК РФ «способ» защиты гражданских прав, как неприменение судом акта государственного органа или органа местного самоуправления, противоречащего закону. В теоретическом плане признание подобных действий самостоятель¬ным способом защиты гражданских прав вряд ли оправдано, так как, во-первых, защита прав по самой своей сути не может заключаться в воздержании от каких-либо действий, а, напротив, предполагает их совершение, и, во-вторых, неприменение про¬тиворечащих закону актов есть обязанность суда, которой тот должен придерживаться во всей своей деятельности в соответ¬ствии с принципом законности. Однако, с практической точки зрения, специальное указание в законе на данное обстоятельство можно признать полезным, поскольку при игнорирова-нии незаконного правового акта суд может теперь опереться на конкретную норму закона, которая предоставляет ему такую возможность. Как представляется, указанная мера распространяется как на индивидуально-правовые, так и нормативные акты государствен-ных органов и органов местного самоуправ¬ления . В обоих случаях суд должен обосновать, почему им не применяется в конкретной ситуации тот или иной правовой акт, какой норме и какого закона он противоречит. Следует ука¬зать, что судом не должны применяться незаконные акты любых государственных органов и органов местного самоуправления, включая и те из них, признание недействительности которых не относится к его компетенции. Например, районный суд не может признать недейст¬вительным не соответствующий закону акт министерства или ведомства, но он обязан его игнорировать как противореча-щий закону при разрешении конкретного гражданско-правового спора. Если же вопрос о признании недействительным незаконного акта государственного органа или органа местного самоуправления входит в компетенцию данного суда, последний не может ограничиться лишь игнорированием этого акта, а должен объявить его недействительным. Наконец, надлежит отметить, что не приме¬нять незаконные акты должен не только суд, но и любые другие органы, осуществляющие защиту прав граждан и юридических лиц. Данные положения Гражданского Кодекса РФ также предусмотрены в Зако¬не РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» . Судебному обжалованию по данному закону подлежат коллегиальные и единолич-ные действия и решения государствен¬ных органов, органов местного самоуправления, учреждений, предприятий и их объединений, общественных объединений и должностных лиц, в результате которых были нарушены права и свободы гражданина: созданы препятствия осуществления граж¬данином его прав и свобод; незаконно возложена на граждани¬на какая-либо обязанность, или он незаконно привлечен к какой-либо ответственности. Закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» впервые заостряет внима¬ние на неравнозначности понятий «действие» и «решение». Об¬жалуя в суд нормативный или индивидуальный акт, гражданин заявляет о своем несогласии с ним, требует признать его незаконным. В этом случае в обжалуемом акте (решении) выражены действия органа, его принявшего, которые не удовлетворяют гражданина. Однако, ставить знак равенства между действиями и реше¬ниями органа не всегда оправдано. На практике часто права гражданина нарушаются действиями органа, должностного лица без издания им какого-либо акта, принятия решения. Кроме того, деяния органов (должностных лиц) могут быть выражены и в без¬действии, а также в молчаливом отказе издать акт. В любом из этих случаев, если нарушены права и свободы гражданина, он имеет право обратиться в суд. В законе необходимо было решить вопрос об опреде¬лении пределов его действия. Правильное законодательное ре¬шение этого вопроса, связанного с проблемой подведомствен¬ности дел, во многом способствует дальнейшему совершенствованию судебного контроля, усилению гарантий прав личности. Поэтому необходимо распространить действие Закона не только на органы управления, но и на органы власти, ибо суд как арбитр между гражданином и властью - одна из фундаментальных платформ правового государства. Это и было сделано в новом Российском Законе об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина. Поскольку органы власти чаще других издают норма¬тивные акты, предметом судебного обжалования по новому За¬кону стали не только индивидуальные, но и нормативные акты государственных органов. Причем Закон не делает исключения даже для актов самого высокого уровня, если они нарушают права и свободы гражданина. Так, Конституционный Суд Российской Федерации 25.04.95 г. рассмотрел в откры-том заседании дело о проверке конституционности частей первой и второй статьи 54 Жилищ¬ного кодекса РСФСР. Установил: 1. Гражданка Л.П.Ситалова в течение пяти лет находилась в фактических брачных отношениях с гражданином В.П.Кадеркиным и проживала в его квартире, оставаясь прописанной в дру¬гом жилом помещении вместе с дочерью и зятем. После смерти родителей В.П.Кадеркина она поставила вопрос о прописке в его квартире, на что согласие не получила. Руководствуясь ч.1 ст.71, ст.ст.72, 75 и 100 Федерального конституционного Закона «О Конституционном Суде РФ» Конституционный Суд РФ постановил: 1. Признать содержащееся в части первой статьи 54 Жилищного кодекса РСФСР положение об «установленном порядке» как про¬цедуре вселения в жилое помещение при условии соблюдения режима прописки не соответствующим по содержанию ст.ст.18, 19 (часть 1), 27 (часть 1), 40 (часть 1) и 55 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации . Подобной нормы, касающейся обжалования нормативных актов, наше законода-тельство ранее не знало. Введение этой нормы является важным фактором, направленным на защиту прав гражданина от любого беззакония, кто бы его не совершил. В соответствии Законом РФ от 27.04.93 №4866-1 (ред.от 14.12.95) «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы гражданина», жалоба подается в суд гражданином, чьи права нарушены, или его законным представителем. При обжаловании в суд нормативного акта, в случае признания судом жалобы обоснованной, отмена такого акта удовлетворяет требованиям не только гражданина, лично заинтересованного в положительном решении данного воп¬роса, но и широкого круга лиц, подпадающих под действие обжалуемого нормативного акта. Введение этой нормы ставит перед теорией и практикой закономерный вопрос: каков механизм реализации судебных решений о незаконности нормативных актов? Видимо, в каждом конкретном случае вынесения судом решения о незаконности нормативного акта суд должен информировать соответствую¬щий орган, издавший акт, а также прокуратуру и, в частности, Генерального прокурора о принятии подобного решения, а по вопросам, отнесенным к компетенции Конституционного Суда, ко¬торые в рамках предоставленных им полномочий должны привести в действие механизм отмены нормативного акта, нарушающего Закон – Конституционный Суд. Согласно ФЗ не все действия и ре¬шения могут быть обжалованы. В нем содержатся два изъятия из общего правила: не могут быть обжалованы действия (решения), проверка которых отнесена к компетенции Конституционного Суда РФ, а также те действия (решения), в отношении которых законодательством предусмотрен иной порядок судебного обжа¬лования. Важнейшим положительным моментом Закона является то, что его нормы в равной мере ставят под защиту суда права любой категории граждан. Закон направлен на создание единого механизма судебной защиты всех граждан Российской Федерации. Он делает оговорку лишь для отдельной категории граждан, де¬ятельность которых обусловлена определенной спецификой. В соответствии с новым российским Законом, гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нару¬шающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу. По Союзному Закону 1989 г. обращение в суд с жалобой было возможно лишь после того, как административные средства для исправления возможных нарушений или упущений иссякли, т.е. был закреплен принцип последующего судебного контроля. Подобное положение действует в ряде стран Восточной Европы. Такой порядок, бесспорно, имеет положительные стороны: по¬вышается ответственность государственных учреждений за дей¬ствия нижестоящих инстанций; суд избавляется от излишних жалоб и т.д. Однако практика нашей страны показала, что в суды Российской Федерации поступало незначительное число жалоб на действия органов управления и должностных лиц. Види¬мо, существующее правило осложняло реализацию права гражданина на судебную защиту. Возможность непосредственно обращать¬ся в суд значительно облегчает путь гражданина к судебной защите своих прав. На это направлена также норма Закона, ус¬танавливающая альтернативную подсудность жалобы. В соответст¬вии со ст.4 Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан», гражданин может подать жалобу в суд по месту нахождения органа, объединения или должностного лица, чьи действия обжалуются, либо в суд по своему месту жительства. В союзном законе такого выбора не было, что порой создавало для гражданина большие трудности, связанные с поиском адресата ответчика. Судебное рассмотрение жалоб граждан возложено на уровень основного низового звена судебной системы. Однако еще до при¬нятия союзного закона в юридической литературе было предложено создать для рассмотрения жалоб граждан и дел об админист¬ративных правонарушениях специальные суды - систему органов административной юстиции. В этой связи авторы относят к ад¬министративной юстиции различные органы, в том числе и об¬щие суды, а также сам юрисдикционный процесс в органах управления. В подобной ситуации защита прав граждан приобретает ограниченный характер, так как администрация поставлена в бо¬лее благоприятное положение. Спор хотя и решает специализи¬рованный орган, но находящийся в лоне самой администрации. Новый ФЗ пошел по пути укрепления правосудия по административным делам, сосредото¬чив рассмотрение этих дел в рамках общего судопроизводства. В соответствии с Законом, рассмотрение судом жалоб является особым видом правосудия и рассматривает-ся по правилам граж¬данского судопроизводства без каких-либо изъятий. ФЗ устанавлива-ет предельный срок обращения с жалобой в суд: три месяца со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права; один месяц со дня получения гражданином письменного уведомления об отказе вышестоящей инстанции в удовлетворении жалобы или со дня исчисления месячного срока после подачи жалобы, если гражданином не был получен на нее письменный ответ. Введение этой нормы исключает возможность подачи «запоздалой» жалобы, когда воп¬росы, поднятые в ней, уже потеряли свою актуальность, дока¬зательства порой устарели и не могут эффективно способствовать восстановлению законных прав и интересов граждан. Принципиально новой в Законе является норма о праве суда, принявшего жалобу к рассмотрению, приостановить испол¬нение обжалуемого решения (действия). Реализация такого права дает возможность предотвратить наступление вредных для гражданина последствий, связанных с исполнением обжалуемого решения. Подобное правило существует и в ряде стран. Так, в Венгрии суд по своей инициативе или по ходатайству истца име¬ет право решить вопрос об отсрочке исполнения решения, если на осно¬вании имеющихся данных можно ожидать отмены или изменения решения (ч.3 §332 ГПК Венгрии ). В Законе РФ об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан, содержится норма о характере судебного решения. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требования гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы. В юридической литературе неоднократно обсуждался вопрос о том, как далеко должны распространяться границы контроля, а конкретно: признается ли за судом право контролировать только законность или также целесообразность акта. По этому вопросу существует довольно единодушное мнение - суд не должен иметь права контролировать причины и основа¬ния (помимо юридических), на которых основано решение. При¬знание такого права означало бы признание подмены органами правосудия иных органов. Для суда является важным: 1. издан ли акт компетентным органом и в соответствующей форме; 2. соблюдены ли процессуальные нормы; 3. соответствует ли акт цели, которую преследует закон; 4. что именно противоречит материальному праву в обжалован¬ном акте (решении). Если бы юрисдикционная деятельность суда распрос¬транялась также и на оценку правильности, целесообразности решений, это ущемило бы самостоятельность государственных органов. Очень важным является вопрос о том, могут ли суды только отклонять или также изменять обжалованное решение. По-видимому, признание за судом реформационных прав означало бы признание нормосозидательных прав и поколебало бы принцип разделения компетенции между различными органами государства. Такое урегулирование вопроса является закономерным, поскольку характер админи-стративных отношений как отношений власти и подчинения предопределяет недопустимость широкого контроля суда в случае рассмотрения административного спора. Суд не может, например, принять решение взыскать больший штраф, чем постановил административный орган, даже если придет к выводу, что за указанное нарушение целесообразно было бы применить более жесткое наказание; суд не может вернуть гражданину отобранные у него ГИБДД права на вождение автотранспортных средств, опре¬делить пенсию или внести гражданина в список лиц, которым будет выделена жилплощадь. В этих случаях полномочия суда должны сводиться к признанию данного акта законным или незаконным. Таким образом, решение суда должно содержать толь¬ко заключение о законности обжалуемых действий, решений и об их отмене в случае обоснованности жалобы. Суд не берет на себя принятие решения по существу вопроса, но лишь оставляет решение в силе либо отменяет его и предлагает органу, долж¬ностному лицу вновь рассмотреть жалобу гражданина и решить вопрос по существу. Первостепенными проблемами укрепления законности в государстве являются усиление гарантий прав и законных инте¬ресов его граждан, действенная защита в случае нарушения этих прав. В современных условиях проведение правовой реформы в России, формирование новой законодательной базы является важной вехой на пути укрепления законности, гарантий прав личности. Его реализация будет способствовать более надеж¬ному механизму защиты прав и свобод граждан России. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» является базовым по отношению к защите прав граждан. Статьёй 306 ГК РФ предусмотрены требования к органам государственной власти и управления о защите законных интересов собственников имущества в случае их нарушения власт¬ными актами указанных органов. Иначе говоря, эти иски гарантируют соблюдение инте¬ресов собственника в случае их нарушения государством или его органами, выступающими в качестве обладателей властных полно¬мочий, а не равноправных субъектов имущественных отношений. Такая защита становится одной из основных гарантий стабиль¬ности отношений собственности. Ведь, по сути, она влечет от¬ветственность государства перед гражданином или юридическим лицом- собственником за неоправданное властное вмешательство в их имущественную сферу. В зависимости от компетенции органа государства, от вызванных его решением (актом) последствий для собствен¬ника последний вправе предъявить различные требования. Это, во-первых, заявление о признании недействительности акта мест¬ного органа государственной власти или органа государственного управления, нарушающего право собственности. Во-вторых, оспаривание акта органа государственного управления, вле¬кущего прекращение права собственности, но не направленного непосредственно на изъятие имущества у собственника (напри¬мер, в связи с решением об изъятии земельного участка, на котором расположено принадлежащее собственнику строение). В-третьих, иск о защите интересов собственника при прекра¬щении права собственности высшим органом государственной власти.