Акты Президента Российской Федерации

Осуществляя свои полномочия, Президент РФ издает два вида актов: указы и распоряжения ( ст. 90 Конституции ). Различие между ними установить довольно сложно. Казалось бы, надо исходить из того, что указ – акт более широкого действия, имеющий нормативный характер, а распоряжение – документ более частного, конкретного назначения. Но это не так. Нередко нормативными являются и указы, и распоряжения. Причем иногда для регулирования сходных вопросов используются то указы, то распоряжения ( например, создание подразделений Администрации Президента и утверждение положений о них ). Правда, в последнее время наблюдается все-таки тенденция к использованию для нормативного регулирования общественных отношений формы указов. Кроме того, для определенных вопросов ненормативного характера устойчивой формой является не распоряжение, а указ ( например, в отношении награждения, предоставления гражданства РФ, выхода из гражданства, помилования и др. ). Поэтому граница между актами Президента порой условна. Но, пожалуй в одной ситуации форма указа употребляется весьма часто. Связано это с регулированием наиболее важных общественных отношений, особенно если они не урегулированы законом; указ Президента в данном случае как бы заменяет законодательное регулирование. Проблема соотношения указа и закона заслуживает того, чтобы на ней остановиться подробнее. Введя пост Президента, Конституция РСФСР предусмотрела, что Президент издает свои акты на основе и во исполнение не только Конституции и законов РФ, но и решений Съезда и Верховного Совета. Однако при конституционной реформе 21 апреля 1992 г. осталось лишь положение о том, что указы ( но не распоряжения ) не могут противоречить Конституции и законам РФ. То же записано и в действующей Конституции, но относится к обоим видам актов: указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам ( ст. 90, ч. 3 ). Здесь отражена иная концепция назначения актов Президента, а именно: в том случае если какой-то вопрос уже урегулирован законом, Президент обязан с ним считаться. Однако если вопрос в законе не урегулирован, Президент вправе его урегулировать своим актом. Причем на практике могут возникать такие ситуации: а) вопрос юридически не урегулирован, и неясно, каким актом это должно быть сделано – законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; б) вопрос еще не урегулирован, но понятно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но и во второй – для заполнения правового пробела на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования. Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 года: “ Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы. Тем более что и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента – это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден. Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, - сделал вывод Президент, - пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений ”. В последующем позицию Президента поддержал Конституционный Суд РФ. В Постановлении от 30 апреля 1996 года по делу о проверке конституционности п. 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 года “ О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации ” и п. 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа РФ, утвержденного названным Указом КС определил: “ В соответствии со ст. 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов ”. Можно было бы согласиться с позицией Президента и Конституционного Суда, если бы не некоторые серьезные обстоятельства. Прежде всего в ряде случаев в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятия акта Президентом даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается “ в соответствии с федеральным законом ”, невозможно принятие вместо него указа. Или, к примеру, поскольку Федеральное Собрание принимает законы РФ, постольку логично то, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5 апреля 1994 года “ О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов ” вызывает недоумение, даже если и объяснять подобное действие тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу ( он был подписан Президентом 14 июня 1994 г. ). Далее для случаев, когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принять, то необходимо заложить в Конституции хотя бы вынесение Государственной Думой решения о поручении Президенту урегулировать эти отношения. Подобная практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Там не принимаются указы вместо законов явочным порядком, и президент либо правительство, вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции. Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное, как подмену президентом парламента. Наглядный тому пример: представленный в Госдуму Правительством проект Закона о втором этапе приватизации не получил ее поддержки. И на следующий день Президент РФ принял свой указ об утверждении программы. Это уже не “ восполнение пробела ”, а поступок “ в пику ” Госдуме. И вряд ли в данном случае речь может идти о “ полноценной ”, как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений. Надо ответить и еще на некоторые вопросы. Один из них: связывает ли появившийся указ законодателя ( т.е. Федеральное Собрание ), должен ли российский парламент исходить из позиции указа либо, принимая закон, самостоятельно по-новому урегулировать общественные отношения? Это отнюдь не риторический вопрос; в сентябре – декабре 1993 года, до начала работы Федерального Собрания, Президент несколькими десятками своих указов урегулировал многие общественные отношения. Немало указов сопровождалось пометкой: внести на рассмотрение Федерального Собрания. Спрашивается, для чего: одобрения, поддержки, утверждения? Но по Конституции ничего подобного для парламента в отношении актов Президента не предусмотрено. Кстати, и отрицательная оценка не приостановила бы действия указов! Не случайно Федеральное Собрание не стало обсуждать упомянутые указы, а занялось текущей законодательной деятельностью. При этом указы не стали препятствием для формулирования норм, по-иному регулирующих общественные отношения ( например, в формировании системы местного самоуправления ). Конечно, если бы указ появился как акт делегированного законодательства, парламент должен был бы считаться с ним при разработке и принятия закона. Другой вопрос заключается в том, что делать Президенту тогда, когда парламент принимает закон и в указе уже нет необходимости. Ответ как бы напрашивается сам собой: отменить указ. Важно при этом не допустить того, чтобы возникла коллизия между не отменяемым указом и по-новому, в отличие от указа, регулирующем общественные отношения законом. Естественно, Президент может до последнего влиять на процесс принятия закона, используя своих представителей в парламенте, право вето, личное обаяние и т.д. Но окончательно принятый новый закон предполагает отмену указа согласно ст. 90 Конституции.