Право на местное самоуправление как конституционное право граждан

Право на местное самоуправление как таковое не названо в числе прав и свобод человека и гражданина в главе 2 Конституции РФ. Проблематичным представляется рассмотрение данного права в рамках комплексного права граждан РФ на участие непосредственно или через представителей в управлении делами государства (ст.32 ч.1), если иметь в виду конституционную концепцию принципиального непризнания местного самоуправления государственным явлением. В то же время целый ряд прав и свобод человека и гражданина, названных во второй главе, реализуется, в том числе, в рамках местного самоуправления, а именно: право избирать и быть избранным в органы местного самоуправления (ст.32 ч.2); право на участие в референдуме (ст.32 ч.2); право на получение информации (ч.4 ст.29); право на объединение (ст.30); свобода собраний (ст.31); право на индивидуальные и коллективные обращения в органы местного самоуправления (ст.33). Большая часть перечисленных прав отнесена Конституцией РФ к правам граждан РФ, хотя есть среди них и такие, которые сформулированы как основные права и свободы человека в узком значении данного термина1, т.е. неотчуждаемые, принадлежащие каждому от рождения (ч.2 ст.17) - в частности, право на объединение (ст.30), право на информацию (ч.4 ст. 29). Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (далее: Федеральный закон о местном самоуправлении)2 конкретизирует конституционные положения о правах и свободах человека и гражданина, имея в виду сферу их реализации - участие в организации и осуществлении местной власти, и формулирует право на самоуправление как право граждан, используя при этом аналогию с конституционным определением "собира-тельного" права граждан на участие в управлении делами государства. Так, речь идет о комплексном праве граждан на осуществление местного самоуправления в городских и сельских поселениях, других муниципальных образованиях как непосредственно, так и через представителей - выборные и другие органы местного самоуправления (ст.3 п.1 и п.2). При этом наиболее важные "слагаемые" права граждан на местное самоуправление закрепляются особо: право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления (ст. 3 п.3, ст. 23); право на участие в референдуме (ст.3 п.1, ст.22); право на равный доступ к муниципальной службе (ст.3 п.4); право на обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления (ст.3 п.5); право на получение полной и достоверной информации о деятельности органов местного самоуправления, о документах и материалах, непосредственно затрагивающих права и свободы человека и гражданина (ст.3 п.6). Вместе с тем, конституционная интерпретация права на местное самоуправление не ограничивается названными выше конституционными правами граждан, реализуемыми на муниципальном уровне и отражающими отдельные аспекты права на местное самоуправление, но не исчерпывающими всего его содержания. Местное самоуправление рассматривается также в главе 8 Конституции РФ в обобщенном виде как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения, на владение, пользование, распоряжение муниципальной собственностью (ст.130 ч.1) в городских, сельских поселениях, на иных территориях (ст.131 ч.1), осуществляемое непосредственно или через органы местного самоуправления (ст.130 ч.2). Данное общее право включает в себя более конкретные права населения, граждан и органов местного самоуправления: право населения на самостоятельное определение структуры органов местного самоуправления (ст.131 ч.1 предлож.2); право населения на выражение мнения, подлежащего обязательному учету, по вопросу изменения границ территорий местного самоуправления (ст.131 ч.2); право на судебную защиту (ст.133), конкретизированное в Федеральном законе о местном самоуправлении как право граждан, проживающих на территории муниципального образования, и органов (должностных лиц) местного самоуправления (ст.46); право на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти (ст.133): выражается в пункте 2 статьи 38 Федерального закона о местном самоуправлении как право органов местного самоуправления, что представляется, однако, не вполне точным (см. об этом ниже). Таким образом, на основании проанализированных конституционных норм можно сделать вывод о том, что право на местное самоуправление является конституционным правом граждан и населения, хотя в его обобщенном виде и не закрепляется во второй главе Конституции РФ. Соответственно, к "основам правового статуса личности в РФ" (ст.64) относятся лишь отдельные элементы права на местное самоуправление - перечисленные выше политические права граждан, в том числе связанные с участием в осуществлении местного самоуправления. На конституционный характер права граждан на местное самоуправление постоянно обращается внимание в решениях Конституционного Суда РФ. Его позиция нашла свое концентрированное выражение в постановлении по "курскому делу", в котором Суд подчеркнул, что "недопустимость ограничения прав местного самоуправления составляет одну из основ его конституционного статуса" и в то же время связана с регулированием прав и свобод человека и гражданина. В этой связи ограничение прав местного самоуправления трактуется как ограничение нормативно-правового содержания и полноты права граждан на осуществление местного самоуправления, соответственно, на порядок ограничения этого права Суд распространяет требования части 3 статьи 55 Конституции РФ (об ограничении прав и свобод человека и гражданина)3.