Механизм передачи полномочий верховной власти

Толкование понятия "передача" указанных выше полномочий обычно дается на основе сопоставления содержания статьи 23 абзаца 1, статьи 24 абзацев 1 и 1а Конституции ФРГ, с одной стороны, и статьи 32 абзаца 1, статьи 52 абзаца 2, с другой. В первом случае, когда речь идет о передаче полномочий, правовые последствия реализации переданных прав возникают из правовых норм, принимаемых уполномоченными межгосударственными объединениями, без издания какого-либо специального дополнительного акта внутреннего права ФРГ, т.е. непосредственно. Таким образом, данные нормы действуют в суверенном государстве с так называемым "проникающим эффектом" (Durchgrif-feffekt). Это происходит потому, что государство добровольно отказывается (самоустраняется) от осуществления принадлежащих ему полномочий в пользу международного объединения, признавая за ним право непосредственно регулировать отношения с участием граждан и органов государства-члена международного объединения. В соответствии с господствующей в немецкой литературе позицией и по смыслу статей 23 абзаца 1 и 24 абзаца 1 Основного Закона передача полномочий верховной государственной власти осуществляется только Федерацией, а не ее субъектами31, причем это происходит на основании федерального закона. Если статья 24 Конституции не предъявляет каких-либо дополнительных требований к порядку принятия закона, то статья 23 (специальная норма по отношению к статье 24) связывает передачу полномочий Европейскому Союзу с законом, одобряемым Бундесратом. При этом законодатель не проводит различий, идет ли речь о передаче полномочий Федерации или земель: одобрение Бундесрата необходимо в любом случае. Поскольку адресатом передачи полномочий является международное объединение, то логично предположить, что закон должен одновременно фиксировать факт создания, преобразования такого объединения или вступления Германии в него. Этот факт закрепляется в соответствующем международном договоре или вносимых в него изменениях. Таким образом, закон выполняет как бы двойную задачу - передача полномочий межгосударственному объединению, с одной стороны, и его создание или изменение статуса, с другой. Если передача полномочий связана с внесением изменений в Основной Закон либо может повлечь такие изменения, для принятия соответствующего федерального закона, подтверждающего согласие государства с изменениями в договорных документах, требуется квалифицированное большинство голосов депутатов обеих палат федерального парламента32. Особого внимания заслуживает идея о том, что любая передача полномочий верховной власти Европейскому Союзу в материальном смысле представляет собой изменение Конституции33. Из этого тезиса делается вывод о том, что всякая передача государственно-властных полномочий Европейскому Союзу должна подтверждаться законом, принятым в порядке статьи 79 абзаца 2 Конституции34. Данное толкование, однако, вряд ли можно признать правильным, т.к. оно делает излишним второе предложение абзаца 1 статьи 23 об общем порядке передачи государственно-властных полномочий ЕС. Регулируя общее правило и особенности, конституционный законодатель как бы предлагает отличать передачу, связанную с изменением Основного Закона и не связанную с ним. Этот вывод был подтвержден и Конституционной комиссией, занимавшейся подготовкой действующей ныне редакции статьи 23 Конституции35. В то же время бесспорным и в теории, и на практике является тот факт, что передача полномочий Европейскому Союзу, связанная с изменением Конституции, не имеет непосредственного отношения к изменению текста Основного Закона, т.е. абзац 1 статьи 79 не подлежит применению и производимые "поправки" не вписываются в Конституцию. Таким образом, истинную картину фактического конституционного распределения полномочий между Федерацией, землями и органами ЕС можно увидеть только путем системного анализа наряду с Конституцией положений Договоров о Европейском Союзе и Европейском Сообществе. Красноречивым примером в этом смысле является положение, содержащееся в пункте 1 абзаца 1 статьи 106 Основного Закона ФРГ, о финансовой монополии Федерации в части сбора и распределения таможенных пошлин. С созданием таможенного союза36 данная функция в полном объеме была передана Европейскому Сообществу. Вместе с тем, названная норма осталась в тексте Конституции в прежнем виде.