Правовые проблемы контроля за формированием средств Фонда социального страхования Российской Федерации.

Бюджет Фонда социального страхования формируется в основном за счет страховых взносов, поэтому пополнению его доходной части и целевому расходованию средств уделяется самое серьезное внимание. Постоянно осуществляется контроль за полнотой и своевременностью уплаты страхователями страховых взносов, к должникам применяются все предусмотренные законодательством меры правового реагирования. Проводимые в этом направлении организационно-правовые мероприятия, их результативность и проблемы, можно проследить на исследовании практики работы Калининградского регионального отделения. Работа по снижению задолженности включает в себя комплекс мер по ее выявлению, анализу структуры и причин появления, выбору истребования, контролю за погашением вплоть до принудительного взыскания через судебные органы, службу судебных приставов за счет имущества должника. Так, в Калининградском региональном отделении в реализации этого комплекса мер участвуют отдел работы со страхователями, их учета и регистрации, контрольно-ревизионный отдел, отдел финансов, бухгалтерского учета и отчетности, отдел информационных технологий и отдел правового обеспечения. В этих же целях регулярно проводятся методические дни и практические занятия по изучению нормативных документов по уплате страховых взносов, бесспорному и принудительному взысканию задолженности. Анализируются основания привлечения к штрафным санкциям за правонарушения. В каждом районе области в планы проведения семинаров по обучению страхового актива, которые проводятся ежегодно, обязательно включаются вопросы уплаты страховых взносов и меры ответственности, предусмотренные Федеральным законом № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и Налоговым кодексом РФ. Динамика задолженности по платежам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний в нашей области характеризуется следующим образом (см. таблицу № 1 в приложении). Благодаря постоянно принимаемым мерам контроля за уплатой страховых взносов региональному отделению удается сдерживать рост просроченной задолженности. Удельный вес просроченной к сумме общей задолженности составлял на 01.01.2005 г. – 48,4%, на 01.01.2006 г. – 44,8%, на 01.01.2007 г. – 39,2%. Так, на 01.01.2007 г. в структуре общей задолженности удельный вес просроченной задолженности (недоимки) составляет 7281581,3 руб. (39,2%). Определенный объем в структуре указанной задолженности занимают приостановленные к взысканию платежи в связи с нахождением страхователей в процедуре банкротства – 2 061 624 руб., страхователей, не осуществляющих финансово-хозяйственную деятельность – 171 800 руб. Объем отсроченной задолженности, доля реструктуризации в нашем регионе практически равна нулю. Основными причинами наличия задолженности по страховым взносам в Калининградской области являются: - непогашение задолженности страхователями, не осуществляющими финансово-хозяйственную деятельность. На 01.01.2006 г. таких страхователей было 2915 с суммой задолженности 1 773 300 руб., на 01.01.2007 г. – 3112 страхователей с суммой задолженности 171 800 рублей; - непогашение задолженности страхователями, находящимися в процедуре банкротства. Так, на 01.01.2006 г. ее размер составлял 2259500 руб., на 01.01.2007 г. – 2061624 рублей; - несвоевременная уплата страхователями текущих платежей. В Калининградской области имеются страхователи, просроченная задолженность которых превышает 300 тыс.руб. На 01.01.2007 г. просроченную задолженность свыше 300 тыс. руб. имели: - «13 Управление начальника работ механизации» - филиал ФГУП СУ КОР – 364859 руб.; - ОАО «Прибалтийской судостроительный завод «Янтарь» - 547000 руб. Задолженность этих страхователей составляет 12,5% от всей суммы просроченной задолженности по региональному отделнию. Согласно п. 6 ст. 22.1 Закона № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» недоимка и пени по страховым взносам могут быть взысканы страховщиком со страхователя в принудительном порядке за счет денежных средств и иного имущества страхователя. Взыскание недоимки и пеней со страхователя - физического лица осуществляется в судебном порядке. Взыскание недоимки и пеней со страхователя – юридического лица осуществляется страховщиком на основании решения руководителя о взыскании в бесспорном порядке недоимки и пеней за счет денежных средств, находящихся на счетах страхователя в банке (иных кредитных организациях), путем направления инкассового поручения о перечислении недоимки и пеней в банк, где открыты счета страхователя. При недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах страхователя – юридического лица либо отсутствии информации о счетах страхователя, региональное отделение вправе взыскивать недоимку и пени за счет иного имущества страхователя – юридического лица путем направления соответствующего постановления судебному приставу – исполнителю. Следует отметить, что в законе № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний»не определены сроки проведения региональными отделениями процедур принудительного взыскания задолженности, не установлена обязанность страховщика направлять страхователю требование об уплате недоимки, пеней и штрафов (притом, что названные вопросы весьма подробно регулируются в налоговом законодательстве (ст. 46, ст. 47 НК РФ) Механизм взыскания задолженности определен Фондом социального страхования Российской Федерации самостоятельно в Методических указаниях о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятие мер по их результатам и Методических указаниях по проведению камеральных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, утвержденных соответственно постановлениями Фонда социального страхования РФ от 04 декабря 2003 г. № 134 и от 29 июля 2003 г. № 87. В этих указаниях процедуры взыскания задолженности по страховым взносам изложены в соответствии с положениями законодательства о налогах и сборах, регулирующими аналогичные правоотношениями. В настоящее время в эти Методические указания Фонд вносит изменения с учетом изменений Налогового кодекса, а также наработанной практики. Но в Федеральный закон №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» эти нормы не вносятся. Этот пробел необходимо в ближайшее время устранить внесением необходимых дополнений в указанный закон. При осуществлении в отношении страхователей процедур банкротства задолженность по страховым взносам взыскивается в соответствии с постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257 «Об обеспечении интересов РФ как кредитора в делах о банкротстве и процедурах банкротства». Требование Фонда социального страхования наряду с требованиями иных кредиторов для целей предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией объединяются Федеральной налоговой службой после направления органом страховщика соответствующему налоговому органу уведомления о наличии задолженности. Уведомление направляется по установленной форме, с определенным пакетом документов и в определенные сроки. Дальнейшее взаимоотношение с налоговыми органами нормативной базой не урегулировано. В законодательном порядке недостаточно разрешен вопрос о взыскании задолженности по страховым взносам и сумм капитализации у страхователей, находящихся в стадиях банкротства. На практике получается следующее. Региональное отделение своевременно направляет в налоговый орган уведомление о сумме подлежащей к взысканию задолженности. Ход дальнейших принимаемых налоговым органом, арбитражным судом мер Фонду не известны, т.к. обязанность ставить Фонд в известность Постановлением Правительства РФ №257 на уполномоченный орган (государственная налоговая служба) не возложена. В связи с этим на региональном уровне вынуждены заключать дополнительно Соглашение о взаимодействии с налоговыми службами. В Соглашении что-то удалось четко и конкретно зафиксировать. А что-то, и в частности описанная ситуация, пока не находит конструктивного решения. Для эффективности и большей результативности работы по взысканию задолженности со страхователей, находящихся в процедурах банкротства необходимо в Постановление Правительства РФ № 257 внести специальный пункт, которым предоставить Фонду право самостоятельно выступать как кредитору в делах о банкротстве. С целью снижения задолженности страхователей по уплате страховых взносов на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, пени и штрафов региональным отделением осуществляется комплекс мер принудительного взыскания задолженности. Анализ данных регионального отделения Фонда о принятых мерах по сокращению задолженности за 2005 – 2006 г.г. свидетельствует о том, что за указанные периоды произошел значительный рост количества направляемых страхователям требований об уплате недоимки и пени, инкассовых поручений, принимаемых решений о взыскании задолженности за счет иного имущества, предъявленных судебных исков, принимаемых решений о привлечении к ответственности, направленных материалов в территориальный уполномоченный орган по предъявлению требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства. При этом следует отметить, что наиболее эффективными с точки зрения поступлений в погашение задолженности средств по примененным мерам взыскания этой задолженности являются направление требований об уплате недоимки и пени, а также выставление страховщиком инкассовых поручений для бесспорного взыскания средств с расчетных счетов страхователей. Доля средств, поступивших в бюджет Фонда в результате применения указанных мер взыскания составляла за 2005 г. - 6384800 руб., за 2006 г. – 9231590 руб. Общая сумма взысканий задолженности в результате проведенных региональным отделением мероприятий составила в целом за 2005 г. - 6609200 руб., за 2006 г. – 10241670 руб. Приведенные данные по погашению задолженности страхователей подтверждают, что наиболее эффективными мерами взыскания ее являются направление требований об уплате недоимки и пени, а также выставление инкассовых поручений и правильность выбора акцента на это региональным отделением. В 2005 году региональное отделение направило 1951 требование страхователям об уплате недоимки и пени на сумму 9615100 руб. Страхователями после получения требований уплачено 3949700 руб. (41% от суммы по направленным требованиям и 61,4% от суммы взысканной задолженности в 2005 году). В 2006 году количество направленных требований возросло до 5823 (увеличилось в 2,9 раза), сумма по направленным страхователям требованиям составила 13533380 руб., фактически поступило 5494670 (40,6 % от суммы по направленным требованиям и 53,6 % от суммы взысканной задолженности в 2006 году ). В соответствии с п. 6 ст. 22.1 Закона № 125-ФЗ и с учетом положений ст. 46 Налогового кодекса в 2005 году выставлено 455 инкассовых поручений на сумму 4069400 рублей, поступило по инкассовым поручениям 2435100 руб. (59,8 % от всей суммы выставленных инкассовых поручений). В 2006 году количество выставленных инкассовых поручений возросло до 1007, их сумма составила 6007610 руб., фактически поступило 3736920 руб. (62,2 % от всей суммы выставленных инкассовых поручений). Как видим, метод бесспорного взыскания с должников путем направления инкассо в банки также играет свою роль в пополнении бюджета. Но здесь Фонд применяет нормы закона №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и Налогового кодекса. Такая двойственность в применении законодательства порождает непонимание у страхователей, а порой жалобы и обращения в суды со ссылками, что Фонд не налоговый орган, а страховой взнос не налог. Поэтому следует дополнить закон 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» статьей, в которой прописать механизмы взыскания задолженности. При недостаточности или отсутствии денежных средств на счетах страхователей региональным отделением в соответствии с п. 6 ст. 22.1 Закона № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и с учетом положений ст.47 Налогового кодекса РФ принимались решения о взыскании задолженности за счет имущества организаций – должников. За 2005 год принято и передано судебным приставам – исполнителям 68 постановлений о взыскании недоимки за счет имущества на 1165424 руб. Поступило 785669 руб. или 67,4 %. В 2006 году было принято и передано судебным приставам – исполнителям 187 постановлений на сумму 864071,66 руб., поступило 129571,69 руб. или 15% от всей суммы направленных постановлений (см. приложение № ___). Увеличение направленных судебным приставам постановлений не дало увеличения взысканной суммы. Это можно объяснить тем, что предъявлены они были к страхователям, отсутствующим по адресам или не имеющим имущества, подлежащего адресу и реализации. Достаточно большое количество постановлений приставами возвращено с актом о невозможности взыскания именно по двум вышеуказанным причинам. В соответствии с Положением о порядке предъявления требований по обязательствам перед Российской Федерацией в делах о банкротстве и в процедурах банкротства, утвержденных постановлением Правительства РФ от 29 мая 2004 г. № 257, в налоговую службу направлены требования о взыскании задолженности по страховым взносам на обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний со страхователей, признанных решением суда банкротами: - в 2005 году по 72 организациям – недоимщикам с суммой задолженности 829126 руб.; - в 2006 году по 249 организациям – недоимщикам с суммой задолженности 1432967,37 руб. Фактически поступило в 2006 г. с учетом требований, направленных в предыдущие периоды, 812559,87 рублей. Статьей 11 Федерального закона «Об основах обязательного социального страхования» предусмотрено право страховщика предоставлять страхователям отсрочку уплаты страховых взносов в установленных федеральными законами случаях. Однако, в законе 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» отсутствуют нормы, регулирующие вопросы предоставления отсрочек по уплате страховых взносов. Впервые такая норма была включена в Федеральный закон «О бюджете Фонда социального страхования Российской Федерации на 2002 год», ст. 10 которого предусматривает, что в 2002 году Фонд вправе предоставлять страхователям отсрочки (рассрочки) погашения сумм задолженности по обязательным перечислениям в Фонд, заключаемых со страхователями на основании соглашений на срок не более одного года при условии своевременной уплаты текущих платежей в Фонд. Действие этой статьи ежегодно продлевается федеральными законами о бюджетах Фонда на очередной год. Законодательное регулирование вопросов предоставления отсрочек (рассрочек) для целей страховых взносов не соответствует понятию, используемому для аналогичных целей по налоговому законодательству. Согласно ст. 61 Налогового кодекса изменением срока уплаты налога и сбора (в т. ч. путем предоставления отсрочки (рассрочки) признается перенос установленного срока уплаты налога и сбора на более поздний срок. Таким образом, налоговым законодательством предусмотрено изменение срока уплаты текущих налоговых платежей, которое осуществляется в том числе в форме отсрочки и рассрочки. Однако относительно страховых взносов установленное налоговым законодательством понятие отсрочки (рассрочки) трансформировалось и применяется к суммам образовавшейся задолженности по их уплате, являясь по существу одной из форм реструктуризации задолженности. Региональное отделение не вправе предоставлять отсрочки (рассрочки) по уплате текущих платежей. Тем самым в понятие отсрочки (рассрочки) в целях налоговых платежей и в целях страховых взносов действующим законодательством вкладывается совершенно разный смысл. Такое положение свидетельствует о снижении ее эффективности как меры сокращения задолженности. Так, по Калининградскому региональному отделению в 2005-2006 г.г. отсрочки (рассрочки) по обязательным платежам в Фонд предоставлены не были. В 2006 году ни один страхователь не обращался за предоставлением отсрочек (рассрочек) вообще. Поэтому в целях снижения роста задолженности по страховым взносам требуется законодательно внести дополнения в федеральный закон №125-ФЗ норму, предусматривающую предоставление отсрочки (рассрочки) и, при чем также и на текущие платежи. До настоящего времени отсутствует нормативный правовой акт, определяющий порядок списания безнадежной к взысканию задолженности по страховым взносам. Исполнительные органы Фонда руководствуются при списании безнадежной к взысканию задолженности ведомственными документами (письмами Фонда от 30 июля 2002 г. № 02-18/05-5498 и от 29.08.2006 г. № 02-18/05-9303 «О списании задолженности ликвидированных страхователей». Следует отметить, что ст.59 Налогового кодекса РФ предусмотрена возможность списания налогоплательщиком безнадежных налогов по налогам и сборам (для федеральных налогов и сборов такой порядок определяется Правительством России). Во исполнение названной статьи принято постановление Правительства России от 12.02.2001 г. № 100 «О порядке признания безнадежными к взысканию и списанию недоимки и задолженности по пеням по федеральным налогам и сборам». Согласно письму ФСС от 30.07.2002 г. № 02-18/05-5498 и от 29.08.2006 г. № 02-18/05-9303 недоимка по страховым взносам и пени может быть признана безнадежной к взысканию и списана в случае: - ликвидации организации в соответствии с законодательством Российской Федерации, в т.ч. в порядке, определяемом Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве)»; - признания банкротом индивидуального предпринимателя в соответствии с названным выше Федеральным законом в части задолженности, не погашенной по причине недостаточности имущества должника; - смерти или объявления судом умершим физического лица. Исходя из этих условий региональным отделением Фонда признана безнадежной к взысканию и списана задолженность страхователей за 2005 год на сумму 238900 руб. по 27 страхователям. За 2006 год на сумму 363650 руб. по 28 страхователям. Согласно пп.8 п.2 ст.18 Закона № 125-ФЗ страховщик обязан контролировать деятельность страхователя по исполнению им обязанностей, предусмотренных ст.17 и ст.19 данного Закона. Указанными статьями предусмотрено, что страхователь, в частности, обязан своевременно предоставлять в исполнительные органы страховщика документы, необходимые для регистрации страхователя; в установленном порядке и в определенные страховщиком сроки начислять и перечислять страховщику страховые взносы; представлять страховщику отчетность по установленной форме. Однако порядок осуществления такого контроля законодательством об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний не установлен. Соответствующие механизмы определены Фондом самостоятельно. Постановлениями Фонда социального страхования РФ от 04 декабря 2003 г. № 134 и от 29 июля 2003 г. № 87 утверждены соответственно Методические указания о порядке назначения, проведения документальных выездных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний и принятие мер по их результатам и Методические указания по проведению камеральных проверок страхователей по обязательному социальному страхованию и обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. В этих указаниях процедуры осуществления контроля органами страховщика и исполнения обязанностей изложены по аналогии с соответствующими процедурами, предусмотренными законодательством о налогах и сборах. Проверки страхователей конечно же проводятся в полном соответствии с рекомендованными Фондом методическими указаниями. За 2005 год было проведено 1321 документальных выездных проверок, по результатам которых взыскана задолженность в размере 762242 руб. или 95 % к общей сумме доначисленных взносов, пени, штрафов. За 2006 год было проведено 2248 документальных выездных проверок с суммой взыскания 814762 руб. или 98,6 % к общей сумме доначисленных взносов, пени, штрафов. Результативность проведенных проверок повысилась. Взыскиваемость дополнительно начисленных по результатам документальных проверок платежей повысилась с 95% в 2005 г. до 98,6 % в 2006 г. Но, анализируя результаты выездных и камеральных проверок страхователей, проводимых региональным отделением, считаю, что эффективность была бы значительно выше, если бы непосредственно в законе №125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний», регулирующем правовые отношения по обязательному социальному страхованию от несчастных случаев на производстве и профзаболеваний были изложены и контрольные функции страховщика. В связи с этим предлагаем внести в федеральный закон № 125-ФЗ статью, конкретно излагающую порядок контроля исполнения страхователями механизма перечисления и уплаты страховых взносов (этот механизм изложен в ст. 18 и 19) с вытекающими юридическими последствиями и санкциями за ее неисполнение, а также законодательно установить механизм принудительного взыскания задолженности (в части направления требований об уплате задолженности, сроков осуществления соответствующих процедур).