Правовые основы распределения доходов бюджетной системы и бюджетные права органов государственной власти и местного самоуправления

Бюджетное право — это совокупность финансово-пра¬вовых норм, которые закрепляют структуру бюджетного устройства и бюджетной системы России, порядок форми¬рования бюджетных доходов и перечень расходов, регламентируют бюджетный процесс, регламентируют форми¬рование и использование государственных бюджетных и внебюджетных фондов в целях финансового обеспечения социального и экономического развития страны и укрепле¬ния обороноспособности государства [2, с.47]. Главный источник финансового и бюджетного права — Конституция Российской Федерации, включающая в себя основные принципиальные положения бюджета. Кроме Конституции источниками бюджетного права России являются: - федеральные законы РФ; - правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления; - правовые акты органов управления специальной ком¬петенции (указы Президента РФ), в которых содержатся нормы права в дополнение и развитие Конституции. Наибольшее внимание Конституция РФ уделяет бюд¬жетной деятельности государства, что объясняется значи¬мой ролью бюджета как центрального звена финансовой системы. Согласно ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет; федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального разви¬тия; внешнеэкономические отношения Российской Федера¬ции. Статья 132 Конституции РФ определяет полномочия органов самоуправления. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные воп¬росы местного значения. В 1998 г. принят Бюджетный кодекс Российской Феде¬рации как бюджетное законодательство, регулирующее в госу¬дарстве ряд бюджетных отношений. К бюджетным отношениям относятся: ♦ отношения, возникающие между субъектами бюджет¬ных правоотношений в процессе формирования бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов, осуществления государственных и муниципальных заимствований, регулирования государственного и муници¬пального долга; ♦ отношения, возникающие между субъектами бюджет¬ных правоотношений в процессе составления и рассмотре¬ния проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюд¬жетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, контроля за их исполнением. Вместе с тем в Бюджетном кодексе Российской Федера¬ции приведены некоторые нормативные правовые акты, ре¬гулирующие бюджетные правоотношения. Так, Президент РФ вправе издавать указы, регулирующие бюджетные пра¬воотношения, которые не должны противоречить Бюджет¬ному кодексу и другим законам. В случае противоречия между Бюджетным кодексом и нормативными актами, подписанны¬ми Президентом РФ либо Правительством, за нормативный документ применяется Бюджетный кодекс (закон). Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетен¬ции. Органы местного самоуправления принимают правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения в части местных бюджетов. Правовые акты органы местного самоуп¬равления принимают также в пределах своей компетенции. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотре¬ны бюджетным законодательством Российской Федерации, применяются правила международного договора. Но из этого правила есть следующее исключение: международные до¬говоры Российской Федерации применяются к бюджетным правоотношениям непосредственно, за исключением случа¬ев, когда из международного договора следует, что для их применения требуется издание внутригосударственных актов. Акты бюджетного законодательства Российской Феде¬рации не имеют обратной силы и применяются к отношени¬ям, возникающим после введения их в действие, если иное не предусмотрено Бюджетным кодексом Российской Феде¬рации или федеральным законом. Таким образом, к источникам бюджетного права отно¬сятся Конституция Российской Федерации, Бюджетный ко¬декс Российской Федерации (БК РФ) и другие норматив¬ные правовые акты, издаваемые Президентом РФ, органа¬ми исполнительной власти РФ, местного самоуправления, регулирующие бюджетные правоотношения в пределах на¬деленной их компетенции. В процессе деятельности по образованию, распреде¬лению и использованию централизованных государственных денежных фондов и муниципальных финансовых ресурсов складываются определенные бюджетные правоотношения между участниками бюджетного процесса — субъектами бюджетного права [7, c.21] Субъектами бюджетного права Российской Федерации являются: — государство, государственные и административно-территориальные образования, в частности: • Российская Федерация в целом; • субъекты Российской Федерации — республики, края, области, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург; • местные административно-территориальные образо¬вания (муниципальные районы, городские округа, внутри¬ городские территориальные образования городов федераль¬ного значения Москвы и Санкт-Петербурга, городские и сельские поселения): — государственные и местные органы власти, в том числе: • представительные органы государственной власти и местного самоуправления; • исполнительные органы власти и местного самоуп¬равления. Согласно российскому законодательству нормативные бюджетные правоотношения в России регулируют следую¬щие правовые акты: 1. Указы Президента Российской Федерации, регули¬рующие бюджетные правоотношения, касающиеся отноше¬ний, возникающих между субъектами в процессе форми¬рования бюджетных доходов и осуществления расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ и бюджетов государственных внебюджетных фондов. 2. На основании и во исполнение Бюджетного кодекса РФ, законов РФ о бюджете, иных актов бюджетного законода¬тельства Правительство Российской Федерации принима¬ет нормативные правовые акты, регулирующие бюджет¬ные правоотношения. В случае противоречия между Бюд¬жетным кодексом РФ и актами Правительства РФ приме¬няется Бюджетный кодекс РФ. 3. Федеральные органы исполнительной власти прини¬мают акты, регулирующие бюджетные правоотношения, возникающие между субъектами бюджетных отношений в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней. 4. Органы государственной власти субъектов Российс¬кой Федерации принимают нормативные правовые акты, регулирующие бюджетные правоотношения, в пределах своей компетенции. 5. Органы местного самоуправления принимают норма¬тивные правовые акты, регулирующие бюджетные право¬отношения, в пределах своей компетенции. Нормы бюджетного права по своему содержанию под¬разделяются на материальные и процессуальные. Материальные бюджетные нормы закрепляют струк¬туру бюджетной системы России, перечень доходов и рас¬ходов бюджетов, их распределение между бюджетами раз¬личных уровней. Процессуальные бюджетные нормы регулируют поря¬док составления, рассмотрения, утверждения и исполне¬ния бюджетов государства и местных бюджетов, порядок составления и утверждения отчета об исполнении бюджета.[5, с.189] Совокупность нормативных актов, содержащих нормы бюджетного права, образуют бюджетное законодательство. Бюджетное законодательство Российской Федерации состоит из Бюджетного кодекса Российской Федерации, федеральных законов Российской Федерации о федераль¬ном бюджете на соответствующие годы, законов субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ, норма¬тивных правовых актов представительных органов местно¬го самоуправления о местных бюджетах, на соответствую¬щие годы и иных федеральных законов и законов субъектов РФ. Согласно Конституции РФ должны быть разграничены предметы ведения и полномочия между органами государ¬ственной власти Российской Федерации и органами субъек¬тов Федерации, в том числе в области бюджета. Бюджетный федерализм — это разграничение полно¬мочий между центральными органами власти, властями субъектов Федерации и органами местного самоуправле¬ния в формировании и исполнении бюджетов различных уровней [6, с.121] Разграничение предметов ведения и полномочий меж¬ду Российской Федерацией и ее субъектами — основной принцип федерализма, предусмотренный в ст. 11 Конститу¬ции Российской Федерации, федеративных и иных (двусторонних) договорах между Российской Федерацией и ее субъектами. Правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Рос¬сийской Федерации и субъектов России является заклю¬ченный между ними федеративный договор и иные (дву¬сторонние) договоры. Согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации (ст. 7) к компетенции органов государственной власти РФ в области регулирования бюджетных отношений относятся: • установление общих принципов организации бюджет¬ной системы Российской Федерации; • разграничение налогов и других доходов между уров¬нями бюджетной системы, распределение в порядке меж¬бюджетного регулирования доходов от федеральных нало¬гов и сборов, иных доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы России; • разграничение полномочий по осуществлению рас¬ходов между бюджетами разных уровней бюджетной систе¬мы Российской Федерации; • определение основ составления и рассмотрения про¬ектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, утвер¬ждения отчетов об исполнении и осуществлении контроля за их исполнением; • определение основ формирования доходов, осуще¬ствления расходов из бюджетов всех уровней бюджетной системы России; • определение основ осуществления государственных и муниципальных заимствований, управления государствен¬ным и муниципальным долгом; • право установления порядка составления и рассмот¬рения проекта федерального бюджета, утверждения и ис¬полнения федерального бюджета; • установление порядка проведения контроля за ис¬полнением федерального бюджета, составлением отчетности об его исполнении и утверждение отчетов об исполне¬нии федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; • право составления и рассмотрения проекта федераль¬ного бюджета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утверждение отчетов об исполнении федерального бюдже¬та и бюджетов государственных внебюджетных фондов; • установление федеральными законами порядка за¬имствований Российской Федерацией, субъектами Россий¬ской Федерации и органами местного самоуправления, уп¬равления долгом Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления; • право предоставления кредитов иностранным госу¬дарствам, управление государственным долгом Российской Федерации; • установление порядка формирования доходов феде¬рального бюджета и бюджетов государственных внебюджет¬ных фондов; • осуществление расходов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов; • установление порядка и условий предоставления фи¬нансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюд¬жета бюджетам субъектов Российской Федерации и мест¬ным бюджетам и предоставление помощи; • установление общих принципов и условий предо¬ставления бюджетных кредитов; • установление минимальных государственных соци¬альных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муници¬пальных услуг; . • утверждение бюджетной классификации Российской Федерации; • установление единых форм бюджетной документа¬ции и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; • формирование, обеспечение погашения, и обслужи¬вание внешнего долга, определение перечня и порядка осу¬ществления государственных внешних заимствований; • определение порядка формирования государственных внебюджетных фондов, управление их деятельностью; • установление оснований и порядка привлечения к от¬ветственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации. Органы государственной власти Российской Федера¬ции в закрепленных Конституцией пределах ведения впра¬ве устанавливать основы федеральной бюджетной поли¬тики, бюджетного устройства, бюджетного процесса, ко¬торые конкретизируются в актах органов законодательной власти. Из рассмотренного перечня бюджетных прав Российс¬кой Федерации видно, что они действуют: а) в области бюджетных отношений, возникающих на территории Российской Федерации в целом; б) в отношении федерального бюджета Российской Фе¬дерации; в) в отношении бюджетов субъектов РФ и местных бюд¬жетов (в определенной мере); г) содержание бюджетных прав Российской Федерации обусловлено ее суверенитетом, который распространяется на всю ее территорию. Бюджетные права Российской Федерации реализуются органами государственной власти: Федеральным Собрани¬ем, состоящим из двух палат (Государственной Думы и Со¬вета Федерации), Президентом Российской Федерации, Пра¬вительством Российской Федерации. Выражаются бюджетные права Российской Федерации в праве формировать и получать бюджетные доходы, рас¬пределять бюджетные средства по своему усмотрению, са¬мостоятельно исполнять бюджет. К компетенции органов власти субъектов Российской Федерации в области регулирования бюджетных отноше¬ний относятся (ст. 8 БК РФ): • установление порядка составления и рассмотрения проектов бюджетов субъектов РФ, утверждения и испол¬нения бюджетов субъектов РФ, осуществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ; • составление и рассмотрение проектов бюджетов субъектов РФ и консолидированных бюджетов субъектов РФ, утверждение и исполнение бюджетов субъектов РФ, осу¬ществление контроля за их исполнением и утверждение от¬четов об исполнении бюджетов субъектов РФ и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов; • распределение доходов от региональных налогов и сборов, иных доходов субъектов РФ между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами; • определение порядка направления в бюджет субъекта РФ доходов от использования собственности субъекта РФ, доходов от налогов и сборов субъекта РФ, иных доходов бюджета субъекта РФ; • разграничение полномочий по осуществлению расхо¬дов между бюджетом субъекта РФ и местными бюджетами в соответствии с законодательством Российской Федерации; • установление совместно с органами государственной власти Российской Федерации порядка и условий предос¬тавления финансовой помощи бюджетам субъектов РФ; • определение порядка и условий предоставления фи¬нансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам; • предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта РФ местным бюджетам; • установление порядка и условий предоставления бюд¬жетных кредитов; • определение перечня и порядка осуществления го¬сударственных внутренних заимствований субъектов РФ; • осуществление государственных внутренних и вне¬шних заимствований субъекта РФ и управление государ¬ственным долгом субъекта РФ (в ред. Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 32). К компетенции органов местного самоуправления в об¬ласти регулирования бюджетных отношений относятся (ст. 9 БК РФ): • установление порядка составления и рассмотрения проектов местных бюджетов, утверждения и исполнения местных бюджетов; • осуществление контроля за их исполнением и ут¬верждение отчетов об исполнении местных бюджетов; • составление и рассмотрение проектов местных бюд¬жетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осу¬ществление контроля за их исполнением и утверждением отчетов об исполнении местных бюджетов; • определение порядка направления в местные бюд¬жеты доходов от использования муниципальной собствен¬ности, местных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов; • определение порядка и условий предоставления фи¬нансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; • предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов; • определение порядка осуществления муниципальных заимствований; • осуществление муниципальных заимствований и уп¬равление муниципальным долгом. Органам местного самоуправления предоставлен ряд прав по формированию доходов местных бюджетов. Представительные (законодательные) органы местного самоуправления вправе (ст. 64 БК РФ): • вводить местные налоги и сборы, устанавливать раз¬меры ставок по ним и предоставлять льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым законода¬тельством РФ; • вносить изменения и дополнения в налоговое законо¬дательство представительных органов местного самоуправ¬ления о местных налогах и сборах. Органы местного самоуправления вправе: • предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рас¬срочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством РФ в пределах лимитов, определяемых представительными органами местного самоуправления; • определять порядок предоставления отсрочек и рас¬срочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федеральных налогов, региональных налогов и сборов, поступающих и местные бюджеты. Согласно Закону РФ от 8 июля 1991 г. № 1550-1 "О мес¬тном самоуправлении в Российской Федерации" всё ком¬мерческие предприятия обязаны участвовать своими сред¬ствами в формировании местного бюджета, передавая в бюд¬жет часть своей прибыли (дохода). Взаимоотношения предприятий с органами местного самоуправления строятся на договорной основе. В сентябре 1997 г. принят Федеральный закон "О фи¬нансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ), в котором регламентируется порядок формирования и использования финансовых ресурсов местного самоуправления, финансо¬вых взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти, субъектами хозяйство¬вания и финансово-кредитными институтами.