ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ.

Приступая к изучению содержания и особенностей государственного управления,необходимо прежде всего определить, что же такое управление?. Этот термин сталуниверсальным средством характеристики определенного вида деятельности, т.е.совокупности действий, совершаемых ради достижения соответствующих общественнозначимых целей.В самом широком смысле управление означает руководство чем-либо (или кем-либо). В подобном понимании оно трактуется и в наши дни. Однако ограничитьсятакой констатацией недостаточно. Возникает потребность раскрытия содержания этогоруководства, его функционального значения. Общетеоретические позиции, включаякибернетические, дают достаточные основания для следующих выводов:1. Управление есть функция организованных систем различной природы(биологических, технических, социальных), обеспечивающая их целостность, т.е.достижение стоящих перед ними задач, сохранение их структуры, поддержание режимаих деятельности.2. Управление служит интересам взаимодействия составляющих ту илииную систему элементов и представляющих единое целое с общими для всех элементовзадачами.3. Управление – внутреннее качество целостной системы, основнымиэлементами которой является субъект (управляющий элемент) и объект (управляемыйэлемент), постоянно взаимодействующие на началах самоорганизации(самоуправления).4. Управление предполагает не только внутреннее взаимодействиесоставляющих систему элементов. Существует множество взаимодействующихцелостных систем различного иерархического уровня, что предполагаетосуществление управленческих функций как внутрисистемного, так и межсистемногохарактера. В последнем случае система высшего порядка выступает в роли субъектауправления по отношению к системе низшего порядка, являющейся в рамкахвзаимодействия между ними объектом управления.5. Управление по своей сути сводится к управляющему воздействиюсубъекта на объект, содержанием которого является упорядочение системы,обеспечение ее функционирования в полном соответствии с закономерностями еесуществования и развития. Это – целенаправленное упорядочивающее воздействие,реализуемое в связях между субъектом и объектом и осуществляемое непосредственносубъектом управления.6. Управление реально тогда, когда налицо известное подчинение объектасубъекту управления, управляемого элемента системы ее управляющему элементу.Следовательно, управляющее (упорядочивающее) воздействие – прерогатива субъектауправления.Таковы основные черты, характеризующие общее понятие управления. Ониполностью приемлемы, и для понимания управления в социальной (общественной)сфере, где в роли субъектов и объектов управления выступают люди и их различныеобъединения (например, государство, общество, территориальное образование,общественные объединения, производственные и непроизводственные объекты, семьяи т.п.)Конечно, при этом учитываются особенности социальной сферы, важнейшей изкоторых является то, что управленческие связи реализуются через отношения людей.Общество представляет собой целостный организм со сложной структурой, сразличного рода индивидуальными проявлениями, равно как и с функциями общегохарактера. Отсюда потребность в выражении общей связи и единства социальныхпроцессов, каковая находит свое проявление в осуществлении социального управления.Оно является одним из ведущих условий нормального функционирования и развитияобщества.Управление, понимаемое в социальном смысле, многообразно. В самом широкомсмысле оно может пониматься в качестве механизма организации общественныхсвязей. В подобном смысле можно говорить о том, что его задачи и функциипрактически выполняют все государственные органы, независимо от их конкретногоназначения, а также общественные объединения. Элементом системы социальногоуправления является также и местное самоуправление. В качестве объекта управленияздесь выступает все общество в целом, все варианты развивающихся в немобщественных связей.Социальное управление имеет и специальный смысл. В этом варианте его обычнохарактеризуют как государственное управление, под которым понимаетсяспецифический вид государственной деятельности, отличающий от ее иныхпроявлений (например, законодательная, судебная, прокурорская деятельность), атакже от управленческой деятельности общественных объединений и другихнегосударственных формирований (трудовые коллективы, коммерческие структуры ит.п.).Термин «государственное управление» широко используется в отечественной изарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 летон употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделенияданного вида государственной деятельности.Конституция Украины отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедренновый термин – исполнительная власть. Означает ли это, что государственноеуправление впредь не существует или же налицо чисто терминологическаяреформация?На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняетсяконституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствииКонституции Украины государственная власть осуществляется на основе разделения назаконодательную, исполнительную и судебную.В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управленияи исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось впонятие государственного управления до 80-х годов.Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроляза реализацией.По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е.совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамкахэтого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственныхзадач и функцию. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение,выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней),органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призваносуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долюгосударственной власти приходилось решение наиболее важных вопросовгосударственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органыгосударственного управления в основном осуществляли реализацию законов(приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительнуюфункцию.Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда»определялись следующими характеристиками:? государственное управление – конкретный вид деятельности по осуществлениюединой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционнуюспецифику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственнойвласти;? государственное управление – деятельность исполнительно-распорядительногохарактера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизньзаконов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованиемнеобходимых юридически властных полномочий (распорядительство);? государственное управление – прерогатива специальных субъектов, обобщеннообозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной властиили же органы государственного управления;? государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая впроцессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственностьтакого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационномподчинении) органов государственного управления находилась основная массаобъектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственникаосновных средств производства;? государственное управление – подзаконная деятельность, осуществляемая «наоснове и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательнойдеятельности.Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которойможно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых:? вертикальность (субординарность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов;? реализация принадлежащих этим субъектам юридически властных полномочийв административном, т.е. во внесудебном порядке;? предусмотренная действующим законодательством возможностьадминистративного правотворчества (сочетание правоприменения справоустановлением);? включение в механизм (систему) государственного управления не толькоисполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческогоаппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.В таком понимании органы государственного управления рассматривались вкачестве исполнительного аппарата государственной власти или государственнойадминистрации, являющейся основным звеном практической реализациизаконодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е.Советов различных уровней. В своих основных организационных проявлениях этиорганы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народныхдепутатов.Исполнительно-распорядительную деятельность практически осуществляли невсе государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались какорганы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственноммасштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властныеполномочия) в форме исполнительной и правоприменительной функций. Здесь виденспецифический вариант проявления государственной власти, которому отводилосьособое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций).Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой)деятельностью.Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальныхобстоятельства. Прежде всего- государственное управление и осуществляющие егофункции государственные органы есть составная часть единого механизмагосударственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи стем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательствотолько Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишьв отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались вкачестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Всеиные органы государственного управления (как, впрочем и судебные органы) вроде быне имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, несоответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка ролиСоветов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимыеоснования, о функционировании в системе «разделения труда» представительных,исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно ониреализовали в различных правовых и организационных формах полномочиягосударственно-властного характера.Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общейхарактеристике социального управления, последнее во всех своих проявленияхорганически связано с упорядочивающим воздействием не определенный объект.Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное значение.В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие сисполнительным?Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различнымисторонами государственной и общественной жизни не является исключительнойфункцией исполнительного аппарата государства. В этом процессе активно участвуюти другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержанииуправляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизньсодержащихся в них юридически властных требований. А это и есть процессисполнения. Конечно, и сам законодатель осуществляет те или иные действия,обеспечивающие исполнение принятых им законов. Но он не в состоянии взять на себяданную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений,нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющим воздействием.Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникаетнеобходимость в специализированном управленческом звене государственногоаппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительномварианте. Значит, исполнение – это, в рассмотренном аспекте, и есть по существунепосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е управляющеевоздействие и исполнителнение полностью совместимы. При этом не имеетпринципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующегорешения – законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнениезакона либо подзаконного нормативного акта).Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, какразновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональномуназначению не только для Украины в ее современном виде и, конечно, не только дляпериода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своихосновных проявлениях государственное управление непременно присутствует вмеханизме воздействия на общественную жизнь западных государств, гдегосударственная власть базируется на иных социально-политических и экономическихосновах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений. Так, попризнанию видного теоретика французского административного права Г.Брэбана, и вподобных условиях вся управленческая сфера имеет ярко выраженный публично-правовой характер, т.е. государственное содержание, государственное управлениеосуществляет функции текущего управления, представляя собой государственнуюдеятельность по управлению.В Заключении хотелось бы отметить, что в обществе все главное: производство,распределение, обмен и потребление, социальная сфера, наука, литература и искусство,право и мораль, архитектура и коммуникации, история и духовная культура, здоровье ифизическое развитие людей и многое другое. Но все это может тогда создатьблагоприятный и рациональный образ жизни, когда будет сведено в целостную,динамичную, гармоничную систему и «работать» на человека. Несмотря на то, чтоимеются естественные взаимосвязи между всеми явлениями и процессами, должнуюсистемность, развитие, производительность и экономичность общественной жизнипридает управление. Ибо только и исключительно оно обладает единством такихспособностей, как целеполагание, организация и регуляция.Проблема заключается в осознании политическим (государственным)руководством и широким общественным мнением актуальности, важности инезаменимости управления. Развитые западные страны давно осознали эту истину.Пора и нам ускорить этот процесс.