БЮДЖЕТНЫЙ ФЕДЕРАЛИЗМ

Развитие демократических принципов в государственном устройстве и управле- нии, происходящее в последние годы в России, сделало обязательным компонентом системы государственного управления органы местного самоуправления, наделенные народом управленческими и финансово-бюджетными правами. Резко возросла и про- должает расти роль территориальных финансов в общегосударственной финансовой системе. Соответственно, возрастает и роль местных бюджетов. Величина местных фи- нансов растет во многих странах: они становятся превалирующей частью финансовых ресурсов государства. Но здесь же возникает множество проблем. Как осуществить справедливое рас- пределение доходов и расходов между бюджетами различных уровней? Как определить приоритетность целей бюджетного регулирования, проводимого на одном из уровней? И главное - как добиться одинаковой направленности бюджетной политики всех уров- ней? Одной из основных характеристик федеративного государства является соответ- ствие базовых направлений экономической политики как в действиях федерального правительства, так и в действиях правительств субъектов Федерации. Другими словами, если, например, действия центра направлены на сокращение государственных расходов, то и вся региональная политика должна быть направлена на стимулирование сокраще- ния расходов на уровне субъектов федеративного государства. Но добиться такой сба- лансированности, особенно в российских кризисных условиях, - задача более чем не- простая. Необходимо найти единственно верный компромисс между подлинно рыноч- ными федеративными тенденциями и стремлением к централизации в условиях глубо- кого кризиса. Тем не менее именно в становлении новых межбюджетных отношений, основанных на принципах бюджетного федерализма, - ключ к успеху проводимых пре- образований, именно это - важнейшее условие создания в России истинно рыночного бюджетного устройства. Важной проблемой развития бюджетного устройства Российской Федерации яв- ляется пересмотр сложившихся отношений между бюджетами различных уровней. Бу- дучи федеральным государством с трехуровневой бюджетной системой, для России чрезвычайно актуальна проблема построения бюджетного устройства, основанного на принципах бюджетного федерализма, под которым понимается система налогово- бюджетных взаимоотношений органов власти и управления различных уровней на всех стадиях бюджетного процесса, основанная на следующих основных принципах: Само- стоятельность бюджетов разных уровней (закрепление за каждым уровнем власти и управления собственных источников доходов, право самостоятельно определять на- правления их расходования, недопустимость изъятия дополнительных доходов и неис- пользованных или дополнительно полученных средств в вышестоящие бюджеты, право на компенсацию расходов, возникающих в результате решений, принятых вышестоя- щими органами власти и управления, право предоставления налоговых и иных льгот только за счет собственных доходов и т. д.); Законодательное разграничение бюджетной ответственности и расходных полномочий между федеральными, региональными и ме- стными органами власти и управления; соответствие финансовых ресурсов органов вла- сти и управления выполняемым ими функциям (обеспечение вертикального и горизон- тального выравнивания доходов нижестоящих бюджетов); нормативно-расчетные (фор- мализованные) методы регулирования межбюджетных отношений и предоставления финансовой помощи; наличие специальных процедур предотвращения и разрешения конфликтов между различными уровнями власти и управления, достижение взаимосо- гласованных решений по вопросам налогово-бюджетной политики. Конкретные же воплощения концепции бюджетного федерализма опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между ре- гиональными органами на "рынке" социальных услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональ- ных минимальных стандартов - с другой. Таким образом, бюджетный федерализм есть одно из сложнейших направлений экономических реформ, охватывающих область эко- номических, финансовых и политических отношений. Наша страна делает еще только первые шаги к становлению подлинно федеративных отношений между бюджетами различных уровней. Тем не менее основы к их формированию уже заложены и в разви- тии бюджетного федерализма достигнуты положительные результаты, хотя, несомнен- но, существует еще и немало проблем. С полным правом можно говорить, что в Российской Федерации заложена кон- ституционная модель бюджетного федерализма, так как именно Конституция определя- ет такие общие принципы бюджетной системы, как разграниченность и самостоятель- ность бюджетов всех уровней. Особым звеном в конституционной модели бюджетного федерализма являются совместные бюджетные и налоговые полномочия Федерации и ее субъектов. С одной стороны, они взаимно ограничивают полномочия центра и регионов, а с другой - устанавливают их взаимосвязь и взаимозависимость, определяя единство бюджетной и налоговой системы. Конституцией предоставлено в совместное ведение Федерации и ее субъектов установление общих принципов налогообложения и сборов, и в то же время субъекты Федерации не ограничены в своих правах вводить собственную систему налогов и сборов на основе общих принципов налогообложения. По Конститу- ции действует три системы налогообложения, однако не предусматривается также и полное отделение бюджетов и налоговых систем: ведь Федерация и ее субъекты совме- стно ведают экономической, налоговой базой в виде государственной собственности, земли, недр, водных и других природных ресурсов. Предусмотрены также федеральные фонды регионального развития; следовательно, возникают межбюджетные связи и взаимодействие налоговых систем. Таким образом, конституционные основы формирования эффективной модели бюджетного федерализма существуют. Тем не менее реальная его сущность значитель- но сложнее и представляет собой взаимодействие экономических и политических инте- ресов властных уровней и структур государства, направленных на формирование, при- своение, распоряжение и использование денежных ресурсов общества посредством сис- темы налогов, платежей, сборов и системы бюджетных ассигнований и расходов. Имен- но в рамках данной системы заключен процесс финансового обращения внутри самого государства, выражающийся в специфических финансовых кругооборотах бюджетных денежных ресурсов между их источниками (юридическими и физическими лицами), ор- ганами власти и субъектами присвоения ресурсов. Бюджетный федерализм выступает неким посредником обмена в системе "экономика - государство - экономика", где госу- дарство само по себе является целой системой субъектов. Принято разделять бюджетный федерализм на две сферы: внутреннюю и внеш- нюю. Внутренняя сфера выполняет функции централизации, распределения и перерас- пределения бюджетных средств между уровнями государственной власти. Внешняя же сфера выражает конечную предназначенность бюджетных отношений, осуществляя "обслуживание" государством общества. При этом чем оно получается дешевле, тем эффективнее система бюджетного федерализма. Одной из центральных проблем бюджетного федерализма является бюджетное выравнивание, которое подразделяется на вертикальное и горизонтальное (эти понятия пришли к нам из зарубежной практики). Вертикальное выравнивание - это процесс дос- тижения баланса между объемом обязательств каждого уровня власти по расходам с по- тенциалом его доходных ресурсов (налоговых поступлений). На вышестоящий уровень накладываются обязательства: в случае, если потенциальные возможности по обеспече- нию доходной части на нижестоящем уровне недостаточны для финансирования возло- женных на него функций, центральное правительство обязано предоставить этому ре- гиональному или местному органу власти недостающие бюджетные ресурсы. Централь- ное правительство, обладая гораздо большими, чем любой регион, возможностями эко- номического регулирования и объемами налоговых поступлений, должно компенсиро- вать дисбаланс региональных бюджетов за счет средств, аккумулированных на уровне федерального бюджета. Вертикальное выравнивание непременно должно сочетаться с горизонтальным, означающим пропорциональное распределение налогов и дотаций ме- жду субъектами Федерации для устранения неравенства в возможностях различных тер- риторий, вызванных территориальным фактором. Таким образом, получается, что к рас- ходам федерального бюджета на решение социально-экономических задач федерально- го масштаба добавляются еще и расходы на достижение сбалансированности бюджет- ной системы Если говорить упрощенно, то система бюджетного выравнивания определяет та- кое взаимодействие между федеральным бюджетом и субъектами федерации, которое позволяет любому гражданину, проживающему в России, получать определенный уро- вень государственных услуг, независимо от того, на территории какого региона он про- живает. В России оба направления бюджетного выравнивания сопряжены с огромными трудностями. Задача горизонтального выравнивания становится здесь сложна, как ни в одной другой стране мира, поскольку решение задачи обеспечения каждому гарантиро- ванных государством услуг связано с большими различиями в экономическом положе- нии тех или иных регионов, с различным уровнем затрат и большой дифференциацией бюджетных возможностей региональных и местных органов власти. Существенное воз- действие на обеспечение каждому социальных стандартов, гарантированных государст- вом, оказывают рыночные процессы и продолжающийся экономический кризис, застав- ляющий предприятия отказываться от социальных затрат и сокращать численность ра- ботников, которые обращаются за защитой к государству. Эти факторы породили ряд факторов, которые наряду с естественными географическими должны непременно учи- тываться при организации горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности. Это и дифференциация населения по уровню денежных доходов, и существенные ре- гиональные различия в прожиточном минимуме, и разный уровень цен. Все это значи- тельно усложняет и без того непростую задачу бюджетного выравнивания. Организация вертикального бюджетного регулирования также сопряжена со зна- чительными трудностями. На сегодняшний день в ее основу положены такие принципы, которые в определенной мере стимулируют субъекты Федерации к повышению дефици- та своего бюджета. Яркий тому пример - существующая методика распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки регионов (трансфертов). Первая его часть направляется в адрес так называемых "нуждающихся" регионов, вторая - в ад- рес "особо нуждающихся". "Нуждающимся" считается регион, среднедушевые доходы которого ниже, чем в среднем по России, "особо нуждающимся" - регион, бюджетные расходы которого выше его доходов, то есть бюджет с дефицитом. Таким образом, пе- рерасход средств региональных бюджетов на основе данной методики будет автомати- чески покрыт из федерального бюджета. Естественным результатом этого является то, что стремление федерального Правительства снизить дефицит бюджета наталкивается на экономически обусловленное противостояние регионов. Таким образом, очевиден тот факт, что для нормального развития системы бюджетного федерализма способы и приемы бюджетного выравнивания нуждаются в серьезных переменах. Отрадно в этой связи заметить, что в настоящее время уже разработан новый проект методики распре- деления ФФПР, более полно учитывающий как природно-географические, так и соци- ально-экономические особенности регионов. Тем не менее само по себе бюджетное выравнивание не является решающим признаком бюджетного федерализма, ибо может иметь место и в унитарном государст- ве. Оно, таким образом, лишь по форме выражает отношения бюджетного федерализма, а по своей сущности выступает как объективно необходимый способ функционирования единого государства, единой финансовой и экономической системы общества. Оно объ- единяет федеративное государство, его народы, его граждан. В настоящее время судьба бюджетного федерализма в России зависит не столько от той или иной его модели, сколько от способности государства как единого целого преодолеть разрушительный экономический кризис, спад производства, осуществить переход в масштабах страны к иной рыночной стратегии финансовой стабилизации. Нельзя допустить ситуации, когда развитие бюджетного федерализма само превратится в фактор усиления экономического и политического кризиса: еще более ослабит феде- ральный бюджет, вместо борьбы за оздоровление реального сектора экономики активи- зирует борьбу за дележ федеральных налогов, приведет к кризису общероссийского рынка ценных бумаг из-за конкуренции федеральных и региональных государственных облигаций, заблокирует усилия центра в проведении единой эмиссионной, кредитной и процентной политики и политики сокращения бюджетного дефицита. Бюджетный фе- дерализм необходимо все более осознанно сближать с общей макроэкономической по- литикой рыночных реформ. Решение проблем бюджетного федерализма в конечном итоге позволит стабилизировать российскую государственность, повысить управляе- мость и объективность нашей рыночной экономической системы.