. Кризисы государственного управления: причины, последствия, преодоление

Государственная власть, будучи по своей сущности социаль-
ной, публичной, общественной, прошла вместе с обществом
сложный путь развития, принимая различные формы. Институт
власти как понятие означает образование:
1) не естественноприродным образом возникшее, а спе-
циально создаваемое людьми;
2) в силу появления какихлибо общих, публичных потребно-
стей, интересов и для их удовлетворения;
3) на основе официальных политических (публичных) право-
вых решений, нормативных актов;
4) имеющего возможность оказывать властноуправляющее
воздействие на общество, отдельные социальные группы, от-
ношения и процессы.
Орган государственного управления — учрежденная в устано-
вленном (официальном, юридическом) порядке структура, вы-
полняющая от имени государства какуюлибо его функцию в соот-
ветствии со своим назначением, обладающее организационным
единством, собственной компетенцией (кругом вопросов, кото-
рые входят в его ведение), полномочиями (совокупностью прав
и обязанностей), которые он должен реализовывать и за пределы
которых не должен выходить в своей деятельности. Органом госу-
дарственного управления может быть должностное лицо или спе-
циализированная структура, уполномоченные государством на
реализацию властноуправленческих функций.
Органы государственного управления представляют собой со-
вокупность всех субъектов государственно-управленческой дея-
тельности, включая субъекты государственной власти. Они созда-
ются как рабочий механизм представительной, исполнительной
и судебной властей, т. е. государственный аппарат, обеспечиваю-
щий их лучшую организацию и функционирование. Важно под-
черкнуть, что государственная власть и органы государственной
власти — не одно и то же. Механизмом выявления воли большин-
ства являются референдумы по важнейшим государственным про-
блемам, демократические выборы.
Ресурсы государственной власти могут быть также финансо-
выми, экономическими, природными, демографическими, со-
циальными, информационными, идеологическими, силовыми.
В арсенале важнейших ресурсов государственной власти — пра-
во, дающее возможность управляющего воздействия, знание
и компетентность, определяющие способность лиц, облеченных
властными полномочиями, принимать решения. Ресурсы позво-
ляют поощрять и наказывать, стимулировать и принуждать,
убеждать и использовать все приемы, все средства для властвова-
ния. Таким образом, государственная власть и управление как
способ ее реализации — это:
1) право и обязанность государственных органов воздейство-
вать на всю совокупность социально-экономических взаимо-
отношений в стране;
2) система органов государственной власти;
3) деятельность лиц, облеченных соответствующими власт-
ными полномочиями.
Кризис государственного управления — это особая форма по-
литической системы общества, органов государственной власти,
сопровождающаяся нестабильностью, снижением уровня упра-
вляемости социальноэкономическими процессами, разбаланси-
рованностью политических институтов, обострением политиче-
ских конфликтов, нарастанием противоречий в обществе.
Сущностными признаками кризиса государственного упра-
вления являются следующие: обострение экономических и со-
циальных конфликтов; неспособность государственной власти
управлять разрастающимися конфликтами, регулировать со-
циальноэкономические процессы и отношения прежними тради-
ционными методами. Кризис государственного управления раз-
вивается поэтапно.
Первый, начальный этап характеризуется многочисленными
конфликтами в обществе. Второй этап — развитие конфликтных
ситуаций в обществе до такой степени, когда они уже не могут
быть разрешены путем компромиссов и отражают функциональ-
ное расстройство механизмов деятельности государственной вла-
сти, общественных институтов, несоответствие структур, форм
и методов управления изменившимся социально-экономиче-
ским условиям. Третий этап — развитие и обострение кризиса,
включающие распад существующих политических структур и ве-
дущие к рассеянию, обесцениванию государственной власти,
утрате властными органами своего сущностного качества — ока-
зывать управляющее воздействие на общественные процессы.
В переходный период развития общества в качестве основной
конфликтной доминанты выступает всеобъемлющий социаль-
нополитический конфликт, пронизывающий все важнейшие
сферы общественной жизни.
Суть переходного периода в том, что на встречных курсах про-
текают два процесса — демонтаж традиционных государственных
институтов, привычек и стереотипов в реализации властных
функций, с одной стороны, и наращивание совершенно новых,
нетрадиционных институциональных структур, а также правил
и норм политического поведения — с другой. Переходный
период означает также и глобальный поворот, когда в экономиче-
ском и политическом пространстве одновременно сосуществуют
носители разных, подчас противоположных интересов и ценно-
стей. Это и обнаруживается в конфликтах. Специфика социаль-
но-политических конфликтов переходного периода заключается
в том, что если в условиях общественной стабильности они носят
преимущественно горизонтальный характер (борьба в рамках ре-
жима), то в переходный период — вертикальный — борьба против
режима, за установление нового.
В переходный период существенно возрастает и зачастую стано-
вится определяющей роль сознания, надстроечных механизмов,
политикоидеологических факторов. Ломка старых и утверждение
новых установок в общественном сознании сопровождается стади-
ей поляризованной культуры, когда крайне радикальные течения
доминируют над центристскоумеренными.
В целом конфликт государственного управления, или полити-
ческий конфликт, — это всегда противоборство по поводу орга-
низации, осуществления или перераспределения власти. Разре-
шение и устранение этих конфликтов, нахождение компромисса
и согласия в той конкретной ситуации является важнейшим им-
перативом, «настоятельной потребностью» государственной вла-
сти. Напряженность наступает изза неумения вовремя контролиро-
вать и регулировать этот процесс. Последовательность тактических
действий по управлению конфликтом может выглядеть следую-
щим образом: институциализация — установление норм и правил
разрешения конфликта; легитимизация — постановка институ-
циональной процедуры в жесткую зависимость от добровольной
ответственности большинства участников конфликта соблюдать
предложенные нормы и правила; структурирование противобор-
ствующих групп; редукция конфликта, т. е. его постепенное осла-
бление за счет перевода на другой уровень.
Конечно, правительство не обязано всякий раз вмешиваться
в любые формы конфликтов.
Существуют и другие институты, способствующие разреше-
нию конфликтов «в обход» государства. Вмешательство государ-
ственно-административных органов необходимо в том случае,
если конфликты угрожают интересам индивидов, не являющихся
их участниками, если возникает угроза правовому порядку в слу-
чае совершения субъектами конфликта актов незаконного наси-
лия, если создается угроза национальной безопасности.
Общесистемный кризис означает, что важнейшие составляю-
щие общества пришли в такое взаимное несоответствие, что
разбалансированность системы не устраняется без кардинально-
го изменения существующего социальноэкономического строя.
Составляющие элементы политического кризиса на этапе ра-
скола общества по «вертикали»: конституционноправовой кри-
зис — разрыв правового пространства, ограничение или факти-
ческое прекращение действия Конституции; правительственный
кризис — потеря респектабельности и авторитета, снижение
управляемости государственной системы и уменьшение государ-
ственно-административного управляющего воздействия; кризис
партийной системы; идеологический кризис; внешнеполитиче-
ский кризис.
Упорядочению конфликтов органами государственной власти
и управления способствует правовое обеспечение их деятельно-
сти, установление демократической процедуры законотворчества,
действие всех государственных органов в рамках и на основе зако-
на, соблюдение правовых процедур разрешения споров — все, что
составляет фундаментальную основу и вектор движения обще-
ственно-политической системы к правовому государству, цивили-
зованному правопорядку.
Другим не менее важным средством профилактики кризисных
ситуаций является упорядочение правового статуса государствен-
ных органов, политических партий, общественных организаций
и движений, местного самоуправления.
Специфика кризисов в России проявляется в том, что кризи-
сы государственного управления обычно возникают при исчерпа-
нии кредита доверия нижестоящих инстанций вышестоящим
и имеют ярко выраженный эмоциональный (иррациональный)
характер.
Косвенным подтверждением этого является активное исполь-
зование, а нередко и превалирование именно моральной лексики
(«обманувший доверие», «потерявший совесть» и т. д.).
Для вертикального (патерналистского) общества конфликты
чаще развиваются в плоскости: центр — регион, директор — ра-
бочий, администрация — местные жители при серьезной блоки-
ровке обратной связи и путей нахождения консенсуса. В резуль-
тате получается замкнутый круг: реальное снижение социальной
напряженности в конкретном городе, на предприятии за счет ис-
пользования конфронтационных ритуалов разрешения конфлик-
тов, провоцируется рост напряженности в обществе в целом.
Другим крупным источником конфликтности между государ-
ственной властью и населением является отчуждение на почве раз-
нонаправленности интересов граждан и чиновников (политиче-
ских и государственно-административных должностных лиц),
которые, по мнению большинства населения, руководствуются
интересами не только (и не столько) рядовых граждан, сколько ве-
домственными, корпоративными и собственноличными.
Исследователи-государствоведы вычленяют не только источ-
ники, но и непосредственные факторы, причины, углубляющие
недоверие граждан к органам власти. Первую группу причин
условно можно назвать технологическими, когда органы государ-
ственной власти в силу тех или иных обстоятельств (отсутствие
соответствующих структур и специалистов) не берутся или не мо-
гут разъяснить гражданам цели и методы конкретной политики,
аргументировать (оправдать) характер и содержание своей дея-
тельности в условиях, в которых они вынуждены работать и при-
нимать решения.
Вторая группа причин культурноисторического характера,
в частности пролонгация негативного отношения граждан к по-
литикобюрократической номенклатуре, присвоившей себе все
и вся и сохранившей за собой все институты государства РФ.
Третья группа причин — организационного характера, связан-
ная с неумением госаппарата в силу его низкой компетентности,
непрофессионализма и других, более глубоких причин организо-
вать практическое выполнение принимаемых государственных
решений. В этой группе причин особую значимость приобретают
стиль и методы работы органов госслужбы.
Четвертая группа причин — политикоидеологического харак-
тера. Преодолеть отчуждение общества и власти помогает созда-
ние программ реального подъема экономики, общественной
жизнедеятельности в других сферах, объединяющих разрознен-
ные социальные силы на достижение общезначимых и перспек-
тивных целей.
Реформа — это глубокое преобразование политических, эконо-
мических и социальных отношений, проводимое государственной
властью в целях качественного обновления системы государствен-
ного управления. Реформы осуществляются как эволюционное
развитие общества, с опорой на традиции, сложившиеся государ-
ственно-общественные устои, это преобразования прогрессивно-
консервативного характера, когда часть «прошлого» сохраняется
не ради прошлого, но ради будущего. Если реформы по своим ме-
тодам и средствам приводят к прерыванию эволюционного разви-
тия, разрыву традиций, такая ускоренная модернизация может
быть определена как «революция сверху».
Провал социально-экономических реформ, неспособность
системы государственной власти самоорганизоваться и выпол-
нить общественные функции приводят к той критической точке,
из которой структурнофункциональный кризис перерастает
в дисфункциональный, общесистемный. Это опасный вид кри-
зиса, избежать которого возможно только в условиях антикризис-
ного управления.